Reforma administrației publice locale în Moldova: „da” Etapei 1 — doar împreună cu o Etapă 2 clară și cu respectarea Cartei

---

În Republica Moldova, discuția despre reforma administrației publice locale a depășit de mult nivelul „îmi place/nu-mi place harta”. Este deja o discuție despre capacitatea statului de a asigura, în următorii ani, servicii publice de bază pentru cetățeni, de a moderniza infrastructura și de a nu pierde accesul la finanțări externe din cauza capacității administrative scăzute și a fragmentării la nivel local. În același timp, calendarul politic și constrângerile juridice stabilesc limite foarte clare: modificarea Constituției până la alegerile locale din toamna anului 2027 pare practic nerealistă. Prin urmare, alegerea de astăzi nu este între „ideal” și „mai puțin ideal”, ci între „posibil” și „imposibil”.

De aici rezultă o poziție pragmatică, care pare cea mai onestă și mai sustenabilă: să susținem reforma propusă de Guvern ca un prim etapă de tranziție (Etapa 1), dar să facem sprijinul condiționat — doar dacă există o a doua etapă (Etapa 2) descrisă din timp, concret, în care elementul central va fi autonomia financiară a nivelului local, reducerea dependenței de deciziile politice și eliminarea suprapunerilor de competențe. În această construcție trebuie integrate și cerințele Cartei europene a autonomiei locale, în special principiul voluntariatului și al consultării prealabile la modificarea limitelor administrative și la amalgamări.

1. De ce este necesară o abordare în două etape

Dacă reforma ar fi început imediat după alegerile precedente, statul ar fi avut timp suficient pentru a parcurge calm cea mai dificilă parte: pregătirea juridică, negocierile cu autoritățile locale, ajustarea formulelor financiare, proiecte-pilot și adaptarea. Însă timpul a fost pierdut. Astăzi ne aflăm în situația în care până la alegerile din 2027 a rămas o perioadă limitată, iar în această perioadă nu trebuie „desenată arhitectura ideală”, ci trebuie atins un rezultat minim necesar: guvernanță, reguli clare, capacitate de implementare a proiectelor și monitorizare publică.

În plus, „arhitectura ideală” — de exemplu eliminarea completă a nivelului raional sau restructurarea radicală a nivelelor de guvernare — cere, de regulă, modificări constituționale ori cel puțin pași legali atât de mari, încât realizarea lor până în 2027 fără riscuri de conflicte juridice și politice este foarte dificilă. De aceea, abordarea în două etape nu este un compromis din slăbiciune, ci o strategie de management: mai întâi stabilizăm și lansăm un mecanism funcțional în cadrul constituțional actual, apoi îmbunătățim și „fixăm” sistemul prin schimbări mai profunde după alegeri.

2. Esența poziției: „da” Etapei 1 — cu condiția Etapei 2

Această poziție poate fi formulată astfel:

Susținem reforma propusă de Guvern ca Etapă 1, deoarece autoritățile au întârziat, iar acum este necesar să realizăm schimbările minim suficiente pentru a nu pierde ritmul și accesul la finanțări. Însă sprijinul este posibil doar dacă Etapa 2 este definită din timp: autonomie financiară reală la nivel local, reducerea alocărilor discreționare și delimitarea clară a competențelor între nivelele de guvernare.

E important ca Etapa 2 să nu fie „un vis pentru mai târziu”. Ea trebuie descrisă din timp (într-o foaie de parcurs și, ideal, parțial în lege), cu termene, indicatori și reguli de tranziție. Altfel, Etapa 1 se poate transforma ușor în „reformă de hartă + plăți unice”, după care sistemul va îngheța din nou și va deveni și mai dependent de decizii politice curente.

3. Etapa 1 (până la alegerile locale 2027): voluntariat, stimul de tranziție și garanții minime

3.1. Amalgamări voluntare — fără constrângere

Condiția-cheie pentru Etapa 1 este ca amalgamările să fie voluntare. Nu doar din motive „morale”, ci pentru că în perioada preelectorală constrângerea generează aproape sigur rezistență, litigii, conflicte de legitimitate și un risc ridicat de revenire după schimbarea puterii. În plus, voluntariatul este cea mai directă cale de respectare a Cartei europene a autonomiei locale, în special articolul 5: modificările limitelor autorităților locale sunt admisibile doar după consultarea prealabilă a comunităților vizate.

3.2. Stimulul de tranziție (de exemplu 3000 lei/locuitor) — doar ca investiție în schimbare, nu ca „model de viață”

În Etapa 1 se poate păstra stimulul de tranziție despre care Guvernul vorbește public (în discuție apare suma de 3000 lei per locuitor). Însă acest instrument funcționează doar cu două condiții:

1. Destinație strictă: banii merg pentru costuri unice de tranziție — integrarea funcțiilor, sisteme IT, contabilitate/achiziții comune, reparația și lansarea punctelor de servicii, documentație tehnică pentru proiecte. Trebuie formulat astfel încât să nu poată fi „consumat” pentru deficite permanente.

2. Plată pe rezultate, nu pe simpla fuziune: abordarea corectă este plata în tranșe, fiecare legată de un rezultat verificabil. De exemplu: o tranșă la amalgamarea juridică și aprobarea planului de tranziție; o tranșă după lansarea achizițiilor/contabilității comune și a punctului de servicii; o tranșă după primele efecte măsurabile (reducerea cheltuielilor administrative, maturitatea proiectului până la contract, lansarea unui serviciu intercomunitar).

Altfel, stimulul devine „premiu pentru semnătură”: comunitățile se unesc formal pentru bani, iar efectul managerial rămâne zero.

3.3. Accesibilitatea serviciilor — parte obligatorie a Etapei 1

Orice amalgamare (chiar voluntară) implică riscul scăderii accesibilității serviciilor: oamenilor le va fi mai departe să ajungă, va fi mai greu să rezolve o problemă, va apărea senzația că „autoritatea a plecat”. De aceea Etapa 1 trebuie să includă stratul de servicii — puncte de prestare/ghișee unice (CUPS), în localitățile unde a existat primărie sau unde există necesitate. Nu este un element decorativ, ci o asigurare a sustenabilității politice.

3.4. Ce măsurăm în Etapa 1 (pentru ca reforma să fie verificabilă)

Pentru ca Etapa 1 să nu rămână la nivelul „am îmbunătățit”, sunt necesari indicatori simpli, publicați la fiecare 6 luni:

• numărul de amalgamări voluntare (finalizate/în proces),

• ponderea cheltuielilor administrative în buget „înainte/după”,

• ponderea veniturilor proprii și dinamica,

• accesibilitatea serviciilor (timp/distanță până la ghișeu),

• numărul proiectelor ajunse la contract și în implementare (în special apă, deșeuri, drumuri).

Acești indicatori sunt simultan instrument de management intern și dovadă pentru parteneri/donatori: „reforma a produs progres măsurabil, nu doar documente”.

4. Etapa 2 (după alegerile 2027): autonomie financiară și „mecanisme anti-revenire”

Etapa 2 este inima întregii construcții, pentru că ea face reforma sustenabilă și reduce dependența de decizii politice.

4.1. Autonomie financiară: ce înseamnă în practică

Noțiunea de „autosusținere” poate deveni ușor un slogan și este periculoasă dacă este interpretată ca „nu mai ajutăm pe cei slabi”. Autonomia financiară realistă înseamnă:

1. Crește ponderea veniturilor proprii la nivel local (proprietate, teren, taxe locale, administrare mai bună), precum și ponderea banilor pe care consiliul local îi poate gestiona liber în cadrul legii.

2. Egalizarea rămâne, dar devine strict formulată și predictibilă. Aceasta protejează teritoriile slabe și elimină „pârghia” politică.

3. Se reduce ponderea subvențiilor discreționare și a excepțiilor. Cu cât mai mulți bani sunt distribuiți „prin decizie”, cu atât mai mare este riscul de influență politică și cu atât mai mică este motivația pentru dezvoltarea bazei fiscale.

Astfel „autosusținerea” în Etapa 2 nu este abandonarea statului, ci trecerea la un sistem în care autonomia locală are responsabilitate financiară reală și libertate financiară reală.

4.2. Eliminarea suprapunerilor: cine răspunde pentru ce

Una dintre sursele ineficienței cronice este suprapunerea competențelor: aceleași sarcini sunt abordate de primării, structuri raionale, agenții regionale și ministere, fiecare cu propriile avize. Etapa 2 trebuie să fixeze regula simplă: fiecare funcție are un singur „proprietar” al responsabilității.

În practică:

• servicii cotidiene și infrastructură locală — la nivelul comunelor/primăriilor amalgamate,

• servicii intercomunitare (apă/deșeuri/transport) — prin asociații de primării sau alt mecanism de cooperare,

• planificare regională și „portofoliu de proiecte” — la nivelul regiunilor de dezvoltare (dacă statul mizează pe acest instrument),

• standarde, control de legalitate și rețele naționale — la nivel central.

Prin această delimitare dispare situația „trei șefi” și devine clar cine răspunde pentru rezultat.

4.3. Mecanisme anti-revenire: cum facem reforma rezistentă la schimbarea puterii

Moldova știe din experiență că schimbările administrative mari pot fi întoarse. Pentru a evita repetarea, Etapa 2 trebuie să includă mecanisme care fac revenirea costisitoare politic și economic:

• stabilitatea regulilor financiare: modificarea formulelor și a principiilor-cheie — nu mai des de o dată pe ciclu și cu perioadă de tranziție;

• raportare publică și audit: dacă începe revenirea, ea devine vizibilă și necesită explicație publică;

• programe și contracte multianuale: proiectele de infrastructură pe 5–7 ani fac revenirea „scumpă” (penalități, pierderea finanțării, rezilierea contractelor);

• proceduri de consultare: orice modificare de limite și competențe trece prin consultare obligatorie și publicarea rezultatelor.

5. Conformitatea cu Carta europeană a autonomiei locale: pe puncte, cu accent pe voluntariat

Carta nu este „o declarație frumoasă”, ci un set de principii verificabile.

5.1. Articolul 5: consultare și voluntariat la modificarea limitelor

Pentru amalgamări și modificarea limitelor, articolul central este 5. El cere consultarea prealabilă a comunităților vizate. Practic:

• consultarea are loc înainte de decizie, nu după;

• sunt luate în calcul nu doar opiniile conducerii, ci și ale locuitorilor (audieri, adunări, sondaje; referendum dacă cadrul legal permite);

• rezultatele consultării se publică: ce opțiuni au existat, ce obiecții au apărut, ce s-a acceptat și de ce.

Așa „voluntariatul” devine verificabil, nu doar declarativ.

5.2. Articolul 4(6): consultarea autorităților locale pe subiectele care le privesc

Acest articol completează voluntariatul: autoritățile locale trebuie consultate la timp și adecvat pe schimbări de competențe și reguli. Pentru reformă înseamnă existența unui regulament și timp real pentru discuție.

5.3. Articolul 9: resurse adecvate și surse proprii

Articolul 9 confirmă direct ideea de bază: fără autonomie financiară, autonomia locală rămâne dependentă și slabă. De aceea Etapa 2 — creșterea veniturilor proprii, egalizare formulată, reducerea alocărilor discreționare — nu este „opțional”, ci apropiere de cerințele Cartei.

5.4. Articolul 6: resurse administrative adecvate

Amalgamarea are sens doar dacă crește capacitatea de a executa competențele. Dacă după amalgamare nu există cadre, proceduri, achiziții și competențe manageriale, reforma contrazice spiritul articolului 6. De aceea legarea stimulului de tranziție de lansarea funcțiilor comune și a punctelor de servicii este și management de calitate, și conformitate.

5.5. Articolul 8: supraveghere proporțională și lipsa „managementului manual”

Controlul statului este permis, dar trebuie să fie legal și proporțional, fără a înlocui răspunderea locală. De aici rezultă: cu cât mai mulți bani sunt distribuiți discreționar, cu atât mai mare riscul încălcării spiritului Cartei. Prin urmare, în ambele etape este necesar un pas către reguli formulare și transparență.

6. Construcția finală a poziției (gata de folosit în dezbatere publică)

Într-un bloc logic, poziția poate fi rezumată astfel:

1. Guvernul a întârziat: reforma trebuia pornită mai devreme, iar acum este esențial să nu pierdem ritmul și finanțarea și să construim sustenabilitate.

2. Susținem reforma Guvernului ca Etapă 1 (până la alegerile 2027), deoarece este realizabilă fără modificarea Constituției și permite rezultate rapide.

3. Etapa 1 trebuie să fie exclusiv voluntară și să respecte articolul 5 al Cartei: amalgamare după consultări prealabile, cu rezultate publice și fără presiuni.

4. Stimulul de tranziție (de ex. 3000 lei/locuitor) este acceptabil doar ca instrument temporar pentru amalgamare și trebuie plătit pe rezultate (funcții comune, ghișee, maturitate de proiect), nu „pentru semnătură”.

5. Sprijinul pentru Etapa 1 este posibil doar dacă există din timp o Etapă 2 care începe după 2027 (de exemplu din bugetul 2028) și include autonomia financiară: creșterea veniturilor proprii, egalizare formulată, reducerea subvențiilor discreționare și delimitarea clară a competențelor.

6. Etapa 2 trebuie să includă mecanisme anti-revenire: stabilitatea regulilor, audit și KPI publici, programe multianuale, proceduri de consultare.

7. Pentru ambele etape se instituie monitorizare publică (la fiecare 6 luni): amalgamări, cheltuieli administrative, venituri proprii, accesibilitatea serviciilor, progresul proiectelor de infrastructură.

 

Реформа местного самоуправления в Молдове: “да” первому этапу — только вместе с понятным вторым этапом и соблюдением Хартии

В Молдове дискуссия о реформе местного самоуправления давно переросла уровень “нравится/не нравится карта”. Это уже разговор о том, сможет ли государство в ближайшие годы обеспечить людям базовые услуги, модернизировать инфраструктуру и не потерять доступ к внешнему финансированию из-за слабой управляемости и фрагментации на местах. При этом политический календарь и юридические ограничения задают жёсткие рамки: изменения Конституции до местных выборов осенью 2027 года выглядят практически нереалистично, а значит выбор сегодня — между возможным и невозможным, а не между идеальным и неидеальным.

Отсюда появляется прагматичная позиция, которая выглядит наиболее честной и устойчивой: поддержать предлагаемую правительством реформу как переходный, первый этап (Этап 1), но сделать поддержку условной — только при наличии заранее описанного, конкретного второго этапа (Этап 2), где центральным элементом станет финансовая самостоятельность местного уровня, уменьшение зависимости от политических решений и устранение дублирования функций. В эту конструкцию нужно встроить и требования Европейской хартии местного самоуправления, прежде всего принцип добровольности/консультаций при изменении границ и объединениях.

1. Почему нужна двухэтапная рамка

Если бы реформа стартовала сразу после предыдущих выборов, у государства было бы достаточно времени, чтобы спокойно пройти самый сложный участок — юридическую подготовку, переговоры с местными властями, настройку финансовых формул, пилоты и адаптацию. Но время упущено. Сегодня мы имеем ситуацию, когда до выборов 2027 остаётся ограниченный период, и именно в этот период надо не “нарисовать идеальную архитектуру”, а обеспечить минимально достаточный результат: управляемость, понятные правила, способность реализовывать проекты и публичный мониторинг.

При этом “идеальная архитектура” — например, полное устранение районного уровня или радикальная перекройка уровней власти — обычно требует конституционного изменения или, как минимум, настолько серьёзных правовых шагов, что сделать их без риска юридических и политических конфликтов до выборов 2027 крайне сложно. Поэтому двухэтапность — не компромисс из слабости, а нормальная инженерная стратегия: сначала стабилизируем и запускаем работающий контур в рамках действующей Конституции, затем — улучшаем и “закрепляем” систему через более глубокие изменения после выборов.

2. Суть позиции: “да” Этапу 1 — при условии Этапа 2

Эта позиция может звучать так:

Мы поддерживаем предложенную правительством реформу как Этап 1, потому что власть опоздала, и сейчас необходимо успеть минимально достаточные изменения, чтобы не потерять темп и доступ к фондам. Но поддержка возможна только при наличии заранее утверждённого Этапа 2, где будет закреплена финансовая самостоятельность местного уровня, сокращение ручного распределения денег и ясное разделение функций между уровнями управления.

В этой формуле важно, что Этап 2 не является “мечтой на потом”. Он должен быть описан заранее (в дорожной карте, а лучше — частично в законе), с датами, показателями и правилами перехода. Иначе Этап 1 легко превратится в “реформу карты и разовых бонусов”, после которой система снова застынет и станет ещё более зависимой от текущих политических решений.

3. Этап 1 (до местных выборов 2027): добровольность, переходный стимул и минимальные гарантии

3.1. Добровольные объединения — без принуждения

Ключевое условие Этапа 1 — объединения должны быть добровольными. Не потому что принуждение “плохо морально”, а потому что в предвыборный период принуждение почти гарантированно вызывает сопротивление, суды, конфликт легитимности и высокий риск отката после смены власти. Кроме того, добровольность — самый прямой способ выполнить требования Европейской хартии местного самоуправления по статье 5: изменения границ местных властей допускаются только после предварительных консультаций с затронутыми сообществами.

3.2. Переходный стимул (например, 3000 лей/жителя) — только как капитал на изменение, а не как “модель жизни”

В рамках Этапа 1 допустимо оставить переходный стимул, который правительство публично озвучивает как механизм поддержки объединений (в дискуссии фигурирует цифра 3000 лей на жителя). Но этот инструмент работает только при двух условиях:

1. Строгое назначение: деньги идут на разовые переходные расходы — интеграция функций, IT-системы, единая бухгалтерия/закупки, ремонт и запуск сервисных точек, проектная документация. Это должно быть прописано так, чтобы нельзя было “проесть” стимул на постоянные дефициты.

2. Выплата по результату, а не по факту слияния: правильная логика — выплачивать стимул частями, привязывая каждую часть к достижению проверяемого результата. Например: часть при юридическом объединении и утверждённом плане перехода; часть — после запуска общих закупок/бухгалтерии и фронт-офиса услуг; часть — после первых измеримых эффектов (снижение админрасходов, готовность проекта к контракту, запуск межобщинного сервиса).

Иначе стимул станет “премией за подпись”: общины объединятся формально ради денег, а управленческий эффект окажется нулевым.

3.3. Сервисная доступность — обязательная часть Этапа 1

Любое укрупнение (даже добровольное) несёт риск ухудшения доступности услуг: людям станет дальше ехать, сложнее решить бытовой вопрос, появится ощущение “власть ушла”. Поэтому Этап 1 должен включать сервисный слой — фронт-офисы/центры услуг (CUPS) в населённых пунктах, где раньше была примэрия или где есть потребность. Это не украшение, а страховка политической устойчивости реформы.

3.4. Что измеряем на Этапе 1 (чтобы реформа была проверяемой)

Чтобы Этап 1 не стал разговором “мы улучшили”, нужны простые метрики, публикуемые каждые 6 месяцев:

• число добровольных объединений (завершено/в процессе),

• доля административных расходов в бюджете “до/после”,

• доля собственных доходов и динамика,

• доступность ключевых услуг (время/дистанция до фронт-офиса),

• количество проектов, дошедших до стадии контракта и стройки (особенно вода, отходы, дороги).

Эти метрики одновременно служат и внутренним управлением, и доказательством для партнёров/доноров: “реформа дала измеримый прогресс, а не только документы”.

4. Этап 2 (после выборов 2027): финансовая самостоятельность и “замки от отката”

Этап 2 — это сердце всей конструкции, потому что именно он делает реформу устойчивой и снижает зависимость от политических решений.

4.1. Финансовая самостоятельность: что это значит в реальности

Слово “самоокупаемость” легко превращается в лозунг и опасно, если трактовать его как “перестанем помогать слабым”. Реалистичная финансовая самостоятельность означает другое:

1. У местного уровня растёт доля собственных доходов (имущество, земля, местные сборы, улучшение администрирования), а также растёт доля денег, которыми местный совет распоряжается свободно в рамках закона.

2. Выравнивание сохраняется, но становится строго формульным и предсказуемым. Это защищает слабые территории и одновременно убирает политическую “ручку”.

3. Сокращается доля ручных субсидий и исключений. Чем больше денег распределяется “по решению”, тем выше риск политического влияния и тем слабее мотивация к развитию базы.

Таким образом “самоокупаемость” в Этапе 2 — это не отказ от государства, а переход к системе, где местное самоуправление имеет реальную финансовую ответственность и реальную финансовую свободу.

4.2. Устранение дублирования функций: кто за что отвечает

Одним из источников хронической неэффективности является дублирование функций: одни и те же задачи пытаются делать и примэрии, и районные структуры, и региональные агентства, и центральные министерства, каждый со своим согласованием. Этап 2 должен закрепить простое правило: у каждой функции должен быть один владелец ответственности.

Практически это означает:

• повседневные услуги и местная инфраструктура — на уровне укрупнённых коммун/примэрий,

• межобщинные сервисы (вода/отходы/межобщинный транспорт) — через ассоциации примэрий или другой механизм сотрудничества,

• региональное планирование и “портфель проектов” — на уровне регионов развития (если государство делает ставку на этот инструмент),

• стандарты, контроль законности и национальные сети — на уровне центра.

При таком разделении исчезает ситуация “три начальника” и становится понятно, кого спрашивать за результат.

4.3. “Замки от отката”: как сделать реформу устойчивой к смене власти

Молдова уже знает по истории, что крупные административные изменения могут откатываться. Чтобы это не повторилось, Этап 2 должен включать механизмы, которые делают откат политически и экономически дорогим:

• стабильность правил денег: изменение формул и ключевых принципов — не чаще одного раза за цикл и с переходным периодом;

• публичная отчётность и аудит: если откат начинается, он становится видимым и требует публичного объяснения;

• многолетние программы и контракты: инфраструктурные проекты и обязательства на 5–7 лет делают откат “дорогим” (штрафы, потеря финансирования, разрыв контрактов);

• процедуры консультаций: любые изменения границ и полномочий проходят через обязательные консультации и публикацию результатов.

5. Соответствие Европейской хартии местного самоуправления: по пунктам, с акцентом на добровольность

Хартия — это не “декларация красоты”. Это набор принципов, по которым можно проверять реформу.

5.1. Статья 5: консультации и добровольность при изменении границ

Для объединений и изменения границ центральная статья — 5. Она требует предварительных консультаций с затронутыми сообществами. На практике это означает:

• консультации проводятся до принятия решения, а не после;

• учитываются не только мнения руководителей, но и жителей (в подходящем формате: слушания, собрания, опросы; референдум — если предусматривается законом);

• результаты консультаций публикуются: что предлагали, какие возражения были, что учли и почему.

Именно так “добровольность” становится проверяемой, а не бумажной.

5.2. Статья 4(6): консультации с местными властями по вопросам, которые их касаются

Эта статья дополняет добровольность: местные власти должны быть вовремя и адекватно консультированы по изменениям полномочий и правил. Для реформы это означает наличие регламента консультаций и реального времени на обсуждение.

5.3. Статья 9: адекватные ресурсы и собственные источники

Статья 9 прямо подтверждает вашу главную мысль: без финансовой самостоятельности местное самоуправление остаётся зависимым и слабым. Поэтому Этап 2, где закрепляется увеличение доли собственных доходов, формульное выравнивание и сокращение ручного распределения, — это не “прихоть”, а движение к выполнению Хартии.

5.4. Статья 6: административные ресурсы под задачи

Укрупнение имеет смысл только если оно увеличивает способность выполнять полномочия. Если после объединения нет кадров, процедур, закупок и управленческой компетенции, то реформа противоречит духу статьи 6. Поэтому привязка переходного стимула к запуску общих функций и сервисных точек — это одновременно управление качеством и соответствие Хартии.

5.5. Статья 8: соразмерный надзор и отсутствие “ручного управления”

Государственный контроль допустим, но он должен быть законным и соразмерным, а не заменять местную ответственность. Отсюда вытекает принцип: чем больше денег распределяется вручную, тем выше риск нарушения духа Хартии. Поэтому в обоих этапах нужен переход к формульным правилам и прозрачной отчётности.

6. Итоговая конструкция позиции (готовая для публичной дискуссии)

В одном логичном блоке позицию можно сформулировать так:

1. Правительство опоздало: реформу нужно было начинать раньше, поэтому сегодня важнее всего — не потерять темп и финансирование, а также заложить устойчивость.

2. Поддерживаем реформу правительства как Этап 1 (до выборов 2027), потому что она реализуема без изменения Конституции и позволяет показать быстрые результаты.

3. Этап 1 должен быть только добровольным и соответствовать статье 5 Хартии: объединение — после предварительных консультаций, с публичными итогами и без давления.

4. Переходный стимул (например, 3000 лей/жителя) допустим только как временный капитал на объединение и должен выплачиваться по результату (общие функции, фронт-офисы, проектная готовность), а не “за подпись”.

5. Поддержка Этапа 1 возможна только при наличии заранее описанного Этапа 2, который стартует после выборов 2027 (например, с бюджета 2028) и включает финансовую самостоятельность: рост собственных доходов, формульное выравнивание, сокращение ручных субсидий и ясное разделение функций.

6. Этап 2 должен включать “замки от отката”: стабильность правил на несколько лет, аудит и публичные KPI, многолетние программы, процедуры консультаций.

7. По обеим фазам устанавливается публичный мониторинг (раз в полгода): объединения, админрасходы, доля собственных доходов, доступность услуг, прогресс инфраструктурных проектов.

Не просто укрупнение примэрий

 

Не просто укрупнение примэрий: как превратить административную реформу в устойчивую и необратимую систему развития Молдовы

Введение

В Молдове вновь обсуждается административная реформа. Чаще всего она подается как вопрос укрупнения примэрий, сокращения излишней раздробленности и повышения эффективности управления. Однако сама по себе идея укрупнения административных единиц не нова. Новым должен стать не столько очередной пересмотр карты, сколько понимание того, зачем это делается, как именно это должно работать и почему реформа должна быть устроена так, чтобы ее нельзя было так же легко отменить, как это уже происходило раньше.

Главная проблема не в том, что в стране слишком много малых примэрий как таковых. Проблема глубже: действующая система местных финансов и местного управления позволяет множеству слабых административных единиц существовать в режиме хронической зависимости, но при этом почти не создает стимулов к объединению, укрупнению и переходу к реальному развитию. Малые примэрии сохраняются не потому, что они действительно жизнеспособны, а потому, что существующая модель позволяет им выживать. При этом государство продолжает содержать раздробленную сеть аппаратов, должностей и локальных центров влияния, а значительная часть ресурсов уходит не на развитие, а на поддержание самой административной конструкции.

Поэтому вопрос административной реформы в Молдове нельзя сводить к простой технической операции по укрупнению примэрий. Это вопрос о другой модели государства, другой системе стимулов, другой финансовой логике и, в конечном счете, о другом распределении власти между центром и территориями.

В этом смысле реформа может оказаться успешной только при одном условии: если она будет строиться не как частичный косметический шаг, а как системный переход от нынешней модели дотационного административного выживания к модели сильных местных единиц, кооперации по функциональным регионам и финансовой ответственности, поддержанной новой налогово-бюджетной логикой.

Именно об этом и пойдет речь далее.

1. Почему вопрос укрупнения примэрий в Молдове вообще стал неизбежным

Молдова унаследовала и во многом сохранила чрезвычайно раздробленную систему местного управления. На карте страны существует большое количество малых примэрий, которые формально являются самостоятельными единицами местного самоуправления, но фактически часто не обладают ни достаточной доходной базой, ни необходимой кадровой емкостью, ни реальной способностью развивать свою территорию.

Такое положение долгое время удерживалось благодаря трансфертной системе. Иными словами, государство поддерживало существование большого числа слабых единиц через механизмы перераспределения, закрепления части налоговых доходов и бюджетных трансфертов. Эта модель в какой-то степени обеспечивала территориальную доступность власти и символическое сохранение локального статуса отдельных населенных пунктов. Но одновременно она постепенно консервировала административную слабость и отсутствие стимулов к объединению.

Малая примэрия, даже при скромной собственной базе, могла продолжать существовать. Да, она была зависимой. Да, она была слабой. Да, она часто тратила непропорционально большую долю бюджета на собственное содержание. Но она сохраняла примара, аппарат, совет, локальный центр принятия решений и локальный политический статус. Для значительной части местных элит этого было достаточно, чтобы система воспринималась не как кризисная, а как приемлемая.

Именно поэтому укрупнение примэрий не запускается автоматически из простой арифметики эффективности. Оно натыкается на сопротивление. Причем это сопротивление носит не только эмоциональный или культурный характер. Оно основано на вполне рациональном, хотя и ограниченном, расчете. Для многих мелких единиц сохранение нынешнего положения означает сохранение работы, должности, политического веса и привычного контроля над местными ресурсами. Объединение, напротив, означает риск потери работы, сокращение аппарата, исчезновение самостоятельного статуса и переход в роль периферии по отношению к более сильному центру.

Таким образом, проблема состоит не только в том, что малые примэрии бедны. Проблема в том, что действующая система делает административную раздробленность политически и институционально выгодной для тех, кто уже встроен в нее.

2. Самофинансирование как смысл реформы — но не в упрощенном виде

Когда говорят о реформе, часто звучит идея самофинансирования. На первый взгляд она кажется простой и убедительной: каждая местная единица должна жить прежде всего за счет собственной налоговой базы, а не за счет постоянного дотирования из центра. Но в молдавских условиях этот тезис требует уточнения.

Полное буквальное самофинансирование всех территорий невозможно и даже нежелательно. В любой стране остаются выравнивающие механизмы, специальные фонды, государственные программы и поддержка депрессивных или демографически слабых территорий. Поэтому задача не в том, чтобы полностью убрать трансферты. Задача в другом: сделать так, чтобы основой существования местной власти была не хроническая зависимость от центра, а более сильная собственная финансовая база и управленческая способность.

Именно поэтому правильнее говорить не о тотальном самофинансировании, а о переходе от модели дотационного выживания к модели большей финансовой самостоятельности.

Если укрупненная примэрия получает более устойчивую доходную базу, если она отвечает за реальный круг повседневных местных услуг, если жители видят связь между налогами и качеством среды, тогда местное самоуправление приобретает иной смысл. Оно перестает быть лишь административной оболочкой и становится настоящим субъектом развития.

Но именно здесь обнаруживается центральный политический узел реформы. Такая система выгодна не всем.

3. Почему существующая система сопротивляется реформе

Очень важно понять: существующая модель не просто случайно не ведет к укрупнению. Она во многом сама воспроизводит сопротивление реформе.

Пока малые примэрии могут существовать в относительно комфортном для себя режиме, у их руководства нет сильной мотивации к объединению. Сегодняшняя система в определенной степени позволяет мелким единицам сопротивляться реформе, потому что поддерживает их институциональное выживание. Даже если это выживание не означает развитие территории, оно означает сохранение административной единицы и ее аппарата.

Это и есть ключевая структурная проблема. Система поддерживает не развитие, а самосохранение административной сети.

При объединении теряется не только формальный статус. Теряются рабочие места, позиции, аппарат, привычные политические и социальные роли. Для центра это может выглядеть как рационализация. Для местных элит это выглядит как угроза.

Поэтому бессмысленно рассчитывать, что одни лишь аргументы эффективности автоматически приведут к укрупнению. Не приведут. Пока действующая система сохраняет должности, аппарат и относительный комфорт существования, сопротивление будет естественным.

Отсюда важный вывод: если государство действительно хочет реформу, оно должно менять не только карту, но и систему стимулов.

4. Можно ли связать административную реформу с налоговой реформой

Да, и более того — без этого реформа рискует остаться половинчатой.

Если проводить укрупнение примэрий отдельно от налогово-бюджетной реформы, возникает опасность, что сама административная конфигурация слегка изменится, но базовая логика зависимости останется прежней. Местный уровень по-прежнему будет ориентирован не столько на развитие собственной базы, сколько на поиск ресурсов сверху. Тогда изменится оболочка, но не изменится поведение системы.

Связка административной и налоговой реформы позволяет решить проблему глубже. Она меняет мотивацию самих территорий. Если новая налогово-бюджетная модель делает объединение устойчиво выгоднее, чем сохранение раздробленности, тогда решение со стороны мелких примэрий становится более рациональным.

Иначе говоря, административная реформа без налоговой реформы может убеждать. Административная реформа вместе с налоговой реформой меняет логику интересов.

Но налоговая реформа здесь должна быть не абстрактной. Она не должна просто немного улучшить положение всех сразу. Напротив, она должна быть устроена так, чтобы:

• укрупненные и жизнеспособные примэрии получали более сильную собственную доходную базу;

• зависимость от центра сокращалась;

• слишком мелкие единицы постепенно теряли преимущества отдельного существования;

• выравнивание сохранялось как страховочный механизм для действительно слабых территорий, а не как универсальная форма поддержания раздробленной сети.

Только тогда налоговая реформа начнет работать как инструмент административной реформы, а не как очередная бюджетная корректировка.

5. Почему центр не спешит на радикальную реформу самофинансирования

Здесь мы выходим на самый чувствительный вопрос. Если такая логика очевидна, почему центральные власти десятилетиями не решаются на нее?

Одна из причин, безусловно, связана с политическим влиянием.

Пока значительная часть ресурсов проходит сверху вниз, центр сохраняет сильный рычаг воздействия на местный уровень. Это не обязательно проявляется в грубой форме. Но сама финансовая архитектура уже создает вертикальную зависимость. Там, где деньги зависят от центра, местная власть неизбежно вынуждена быть более осторожной, более лояльной и менее самостоятельной.

Радикальный переход к более сильному самофинансированию местных единиц объективно уменьшал бы эти рычаги. Центр терял бы часть возможностей управлять территориями через распределение ресурсов, скорость согласований, специальные программы и зависимость от трансфертов.

Но дело не только в политике. У центра есть и другие мотивы не идти на резкий разрыв. Он опасается потери макрофинансового контроля, усиления территориального неравенства и организационного хаоса в случае слишком резкой передачи ресурсов вниз. Молдова остается страной с большой долей демографически слабых населенных пунктов, и одномоментное требование жить полностью за свой счет действительно могло бы обернуться кризисом для части территорий.

Поэтому центр предпочитает управляемую зависимость. Это удобная модель: она сохраняет контроль, дает возможность перераспределять ресурсы и позволяет избегать резкого конфликта с множеством местных аппаратов.

Однако именно эта модель и мешает настоящей реформе.

6. Нужен ли район как отдельная постоянно содержимая администрация

Именно здесь возникает важная развилка. Часто, когда речь идет о слабости примэрий, автоматически предполагается, что над ними должен существовать сильный районный уровень с собственной администрацией, которую нужно постоянно содержать. Но это не единственная возможная модель.

В молдавских условиях вполне можно представить другую конструкцию. Укрупненные примэрии отвечают за повседневную местную жизнь и значительную часть собственных услуг. А крупные межмуниципальные инфраструктурные проекты, освоение фондов и территориальная координация организуются не через отдельный классический районный аппарат, а через кооперацию примэрий в рамках регионов развития.

Это важнейшая идея. Она позволяет развести функции по масштабу задачи, а не по инерции старой административной пирамиды.

Примэрия в такой системе отвечает за то, что реально ближе всего к жителю: местные дороги и улицы локального значения, благоустройство, локальную среду, часть коммунальных услуг, общественные пространства, вопросы повседневного качества жизни, местные социальные и культурные функции.

Крупные проекты — межмуниципальные дороги, системы водоснабжения и канализации, отходы, большие инвестиционные программы, проектные заявки на фонды, координация инфраструктуры — решаются уже не на уровне одной примэрии, а на уровне кооперации в рамках более широкого функционального пространства.

Таким образом, стране не обязательно нужен отдельный район как еще один постоянно содержимый этаж власти. Достаточно использовать то, что уже существует как функциональный каркас — регионы развития.

7. Почему именно регионы развития могут стать ключом к новой модели

Это особенно важно, потому что Молдова уже располагает соответствующей основой. Регионы развития существуют как функциональные, а не административно-территориальные единицы. Это значит, что на их основе можно строить проектную и инфраструктурную кооперацию, не создавая еще одну дорогую вертикаль власти.

Такой подход имеет несколько преимуществ.

Во-первых, он дешевле. Не нужно содержать отдельный массив аппаратов только ради того, чтобы между центром и примэриями существовал еще один уровень.

Во-вторых, он современнее. Он ближе к европейской логике функционального управления территориями, где важен не сам по себе статус административной единицы, а способность решать задачи в нужном территориальном масштабе.

В-третьих, он лучше подходит для освоения фондов. Крупные проектные заявки, инфраструктурные программы, межмуниципальные соглашения и совместные сервисы логичнее формировать через кооперацию внутри регионов развития, чем через слабые разрозненные примэрии или устаревшую районную конструкцию.

В-четвертых, он меняет саму политическую конфигурацию. Если территория начинает развиваться через горизонтальную кооперацию сильных примэрий в функциональных регионах, зависимость от центра снижается. А значит, снижается и пространство для традиционного политического влияния через трансфертную вертикаль.

Именно поэтому такая модель может казаться менее удобной для центральной власти.

8. Европейский опыт: не все функции должны оставаться внизу

Опыт стран Европейского союза показывает, что зрелые системы территориального управления редко строятся по принципу, согласно которому каждая малая община обязана сама тянуть весь объем функций и инфраструктуры.

Как правило, в Европе используется разделение по масштабу задач. Базовый муниципальный уровень отвечает за близкие к человеку повседневные услуги. Более широкий уровень — район, провинция, регион, межкоммунальное объединение или специальная форма кооперации — берет на себя межмуниципальные сети и сложные проекты.

Польский пример особенно показателен. Там гмина отвечает за локальную жизнь, а повят берет на себя надгминные функции — районные дороги, часть транспорта, больницы, некоторые образовательные и социальные услуги. То есть система исходит из принципа: повседневная жизнь — как можно ближе к жителю, крупные функции — в большем масштабе.

Французская модель интеркоммунальности также важна. Малые коммуны сохраняются, но реальная инфраструктурная и сервисная логика во многом поднимается на межкоммунальный уровень. Это позволяет сохранить близость к жителю и локальную идентичность, не заставляя каждую маленькую коммуну в одиночку нести непосильный объем функций.

Швеция показывает, что даже при сильных муниципалитетах часть дорогостоящих и территориально широких функций, таких как здравоохранение, региональное развитие и транспорт, логично удерживать на более крупном уровне.

Нидерланды демонстрируют, что местный уровень может отвечать за городской повседневный контур, а более широкие системы — вода, региональная среда, крупные инфраструктурные решения — строятся через иные институциональные уровни.

Общий вывод из этих примеров прост: европейская логика — это не «все вниз» и не «все вверх». Это разделение функций по масштабу задачи.

9. Балтийские страны: особенно важный ориентир для Молдовы

Для Молдовы особенно интересен опыт балтийских стран, потому что он ближе по историческому и постсоциалистическому контексту.

Эстония

Эстония пошла по пути сильного укрупнения муниципалитетов. После реформы 2017 года число действительно малых единиц резко сократилось. Ставка была сделана на создание более жизнеспособных муниципалитетов, способных нести широкий круг повседневных функций. Но даже при этом сетевые и более масштабные функции, например общественный транспорт на уровне уезда, организуются не одной общиной в одиночку, а в более широком формате сотрудничества.

Это означает, что даже сильная базовая община не обязана быть замкнутым миром. Она работает в связке с более широкими механизмами координации.

Латвия

Латвия также пошла по пути укрупнения муниципалитетов, существенно сократив их число. Но при этом сохранила и роль более широких планировочных регионов, а саму реформу увязала с дорожной и иной инфраструктурной логикой. То есть укрупнение не понималось как чисто административная операция. Оно рассматривалось в связке с доступом к услугам, транспортной связанностью и территориальным развитием.

Литва

Литва интересна другим путем. Там не был создан сильный классический второй уровень местного самоуправления по образцу района. Вместо этого опора делается на сильные муниципалитеты и межмуниципальную кооперацию для тех функций, которые одна община не тянет самостоятельно.

Этот опыт особенно близок к той модели, которую можно представить для Молдовы: не обязательно плодить отдельную содержательную районную администрацию, если ту же задачу можно решать через кооперацию сильных муниципальных единиц внутри более широкого функционального каркаса.

Общий балтийский урок таков: малые единицы укрупняются, но при этом крупные сетевые функции все равно не сводятся к одной базовой общине. Для них используются кооперация, регионы, совместные центры или иные функциональные механизмы.

10. Почему такая модель обеспечивает устойчивость и необратимость реформы

Именно здесь появляется главный стратегический аргумент.

Реформа становится необратимой не тогда, когда ее просто объявляют политически важной. Она становится необратимой тогда, когда создается новая работающая система, которую слишком дорого, слишком сложно и слишком разрушительно отменять.

Модель сильных примэрий и кооперации в рамках регионов развития как раз обладает таким потенциалом.

Во-первых, она меняет не только карту, но и финансовую логику. Если сильные примэрии получают более устойчивую доходную базу, а инфраструктурные проекты и фонды идут через кооперацию на региональном уровне, старая система теряет смысл.

Во-вторых, она создает новую сеть практических зависимостей и выгод. Совместные сервисы, проектные офисы, инфраструктурные программы, межмуниципальные соглашения, единые инвестиционные проекты — все это начинает работать в новой конфигурации. Возврат к старой модели означал бы не просто новое политическое решение, а разрушение уже действующих механизмов.

В-третьих, она снижает административные издержки. Не нужно одновременно содержать множество слабых примэрий и отдельную громоздкую районную надстройку. Система становится дешевле, а значит, экономически устойчивее.

В-четвертых, она уменьшает зависимость от волатильности центра. Чем больше реформа опирается на горизонтальные работающие связи между территориями и на собственную налоговую базу сильных примэрий, тем труднее ее откатить простой сменой власти.

11. Почему это особенно важно именно для Молдовы

Для Молдовы вопрос необратимости имеет особое значение. Общий политический курс страны долгое время оставался неустойчивым. Административные и институциональные решения нередко менялись в зависимости от смены власти и политической конъюнктуры.

Предыдущие реформы уже показывали, что даже крупные преобразования могут быть отменены. Это означает, что для Молдовы недостаточно разработать просто хорошую модель. Необходимо создать такую систему, которая будет устойчивой не за счет обещаний одной политической силы, а за счет внутренней рациональности и практической работоспособности.

Именно поэтому для страны опасны реформы, которые существуют только как политическое решение сверху. Если они не успевают встроиться в новую систему интересов, финансовых потоков, проектных структур и местной ответственности, они могут быть демонтированы следующей властью.

Следовательно, молдавская реформа должна быть сконструирована так, чтобы ее нельзя было легко отменить без разрушения уже работающей функциональной архитектуры. В этом и состоит подлинная необратимость.

12. Какая модель могла бы быть оптимальной для Молдовы

Из всего сказанного вытекает довольно ясная модель.

Первый уровень: сильные укрупненные примэрии

Они должны быть достаточно крупными и финансово дееспособными, чтобы отвечать за повседневную местную жизнь. Их финансовая система должна быть перестроена так, чтобы зависимость от центра уменьшалась, а связь между местными доходами и местными результатами усиливалась.

Второй контур: кооперация в рамках регионов развития

Речь не о новом содержательном районе в старом смысле, а о функциональной кооперации сильных примэрий для реализации межмуниципальных инфраструктурных проектов, освоения фондов, совместных сервисов и пространственного развития.

Третий элемент: новая налогово-бюджетная логика

Она должна делать объединение выгодным, а длительное сохранение слишком малых самостоятельных единиц — все менее рациональным. При этом государство сохраняет выравнивающую функцию там, где она действительно нужна, но перестает использовать трансферты как постоянную основу существования раздробленной сети.

Четвертый элемент: институциональная фиксация новой системы

Совместные проектные офисы, правила межмуниципальной кооперации, привязка фондов и инвестиционных программ к новой конфигурации, прозрачное разграничение функций и устойчивая цифровая система управления должны сделать новую модель практической реальностью, а не только концепцией.

Заключение

Вопрос административной реформы в Молдове — это не вопрос о том, сколько именно примэрий оставить на карте. Это вопрос о том, продолжит ли страна жить в логике дотационного сохранения слабых административных единиц или решится перейти к иной модели управления территорией.

Если укрупнение примэрий останется изолированной мерой, без налогово-бюджетной реформы и без новой функциональной архитектуры, оно рискует оказаться очередным частичным шагом, который будет либо саботирован системой, либо в будущем демонтирован новой политической властью.

Но если реформа будет построена иначе — как переход к сильным самофинансируемым примэриям, кооперации по регионам развития, новому распределению функций и более горизонтальной модели освоения инфраструктурных и инвестиционных ресурсов, — тогда она может действительно изменить страну.

Такая модель особенно важна для Молдовы, потому что именно здесь реформы слишком часто зависели от политической конъюнктуры и именно здесь особенно нужна институциональная необратимость. Необратимость достигается не жесткостью лозунга и не волей одного правительства. Она достигается тогда, когда новая система оказывается дешевле, рациональнее, эффективнее и полезнее прежней.

Именно поэтому настоящая административная реформа для Молдовы должна быть не реформой карты, а реформой логики государства.

Она должна изменить не только территориальное деление, но и систему стимулов, способ распределения денег, масштаб ответственности и характер отношений между центром и территориями.

Только в этом случае можно будет сказать, что речь идет не о временной политической кампании, а о подлинной модернизации страны. Более того, правильным было бы сначала разработать такой план обустройства национальной территории с учетом будущей реформы, опираясь на предварительный этап широкого обсуждения с населением, а не оставлять этот процесс на случайное развитие, основанное лишь на желаниях отдельных примэрий. И лишь после этого проводить само объединение и последующие выборы уже в рамках новой, заранее продуманной и общественно обсужденной территориальной модели.