Не просто укрупнение примэрий

 

Не просто укрупнение примэрий: как превратить административную реформу в устойчивую и необратимую систему развития Молдовы

Введение

В Молдове вновь обсуждается административная реформа. Чаще всего она подается как вопрос укрупнения примэрий, сокращения излишней раздробленности и повышения эффективности управления. Однако сама по себе идея укрупнения административных единиц не нова. Новым должен стать не столько очередной пересмотр карты, сколько понимание того, зачем это делается, как именно это должно работать и почему реформа должна быть устроена так, чтобы ее нельзя было так же легко отменить, как это уже происходило раньше.

Главная проблема не в том, что в стране слишком много малых примэрий как таковых. Проблема глубже: действующая система местных финансов и местного управления позволяет множеству слабых административных единиц существовать в режиме хронической зависимости, но при этом почти не создает стимулов к объединению, укрупнению и переходу к реальному развитию. Малые примэрии сохраняются не потому, что они действительно жизнеспособны, а потому, что существующая модель позволяет им выживать. При этом государство продолжает содержать раздробленную сеть аппаратов, должностей и локальных центров влияния, а значительная часть ресурсов уходит не на развитие, а на поддержание самой административной конструкции.

Поэтому вопрос административной реформы в Молдове нельзя сводить к простой технической операции по укрупнению примэрий. Это вопрос о другой модели государства, другой системе стимулов, другой финансовой логике и, в конечном счете, о другом распределении власти между центром и территориями.

В этом смысле реформа может оказаться успешной только при одном условии: если она будет строиться не как частичный косметический шаг, а как системный переход от нынешней модели дотационного административного выживания к модели сильных местных единиц, кооперации по функциональным регионам и финансовой ответственности, поддержанной новой налогово-бюджетной логикой.

Именно об этом и пойдет речь далее.

1. Почему вопрос укрупнения примэрий в Молдове вообще стал неизбежным

Молдова унаследовала и во многом сохранила чрезвычайно раздробленную систему местного управления. На карте страны существует большое количество малых примэрий, которые формально являются самостоятельными единицами местного самоуправления, но фактически часто не обладают ни достаточной доходной базой, ни необходимой кадровой емкостью, ни реальной способностью развивать свою территорию.

Такое положение долгое время удерживалось благодаря трансфертной системе. Иными словами, государство поддерживало существование большого числа слабых единиц через механизмы перераспределения, закрепления части налоговых доходов и бюджетных трансфертов. Эта модель в какой-то степени обеспечивала территориальную доступность власти и символическое сохранение локального статуса отдельных населенных пунктов. Но одновременно она постепенно консервировала административную слабость и отсутствие стимулов к объединению.

Малая примэрия, даже при скромной собственной базе, могла продолжать существовать. Да, она была зависимой. Да, она была слабой. Да, она часто тратила непропорционально большую долю бюджета на собственное содержание. Но она сохраняла примара, аппарат, совет, локальный центр принятия решений и локальный политический статус. Для значительной части местных элит этого было достаточно, чтобы система воспринималась не как кризисная, а как приемлемая.

Именно поэтому укрупнение примэрий не запускается автоматически из простой арифметики эффективности. Оно натыкается на сопротивление. Причем это сопротивление носит не только эмоциональный или культурный характер. Оно основано на вполне рациональном, хотя и ограниченном, расчете. Для многих мелких единиц сохранение нынешнего положения означает сохранение работы, должности, политического веса и привычного контроля над местными ресурсами. Объединение, напротив, означает риск потери работы, сокращение аппарата, исчезновение самостоятельного статуса и переход в роль периферии по отношению к более сильному центру.

Таким образом, проблема состоит не только в том, что малые примэрии бедны. Проблема в том, что действующая система делает административную раздробленность политически и институционально выгодной для тех, кто уже встроен в нее.

2. Самофинансирование как смысл реформы — но не в упрощенном виде

Когда говорят о реформе, часто звучит идея самофинансирования. На первый взгляд она кажется простой и убедительной: каждая местная единица должна жить прежде всего за счет собственной налоговой базы, а не за счет постоянного дотирования из центра. Но в молдавских условиях этот тезис требует уточнения.

Полное буквальное самофинансирование всех территорий невозможно и даже нежелательно. В любой стране остаются выравнивающие механизмы, специальные фонды, государственные программы и поддержка депрессивных или демографически слабых территорий. Поэтому задача не в том, чтобы полностью убрать трансферты. Задача в другом: сделать так, чтобы основой существования местной власти была не хроническая зависимость от центра, а более сильная собственная финансовая база и управленческая способность.

Именно поэтому правильнее говорить не о тотальном самофинансировании, а о переходе от модели дотационного выживания к модели большей финансовой самостоятельности.

Если укрупненная примэрия получает более устойчивую доходную базу, если она отвечает за реальный круг повседневных местных услуг, если жители видят связь между налогами и качеством среды, тогда местное самоуправление приобретает иной смысл. Оно перестает быть лишь административной оболочкой и становится настоящим субъектом развития.

Но именно здесь обнаруживается центральный политический узел реформы. Такая система выгодна не всем.

3. Почему существующая система сопротивляется реформе

Очень важно понять: существующая модель не просто случайно не ведет к укрупнению. Она во многом сама воспроизводит сопротивление реформе.

Пока малые примэрии могут существовать в относительно комфортном для себя режиме, у их руководства нет сильной мотивации к объединению. Сегодняшняя система в определенной степени позволяет мелким единицам сопротивляться реформе, потому что поддерживает их институциональное выживание. Даже если это выживание не означает развитие территории, оно означает сохранение административной единицы и ее аппарата.

Это и есть ключевая структурная проблема. Система поддерживает не развитие, а самосохранение административной сети.

При объединении теряется не только формальный статус. Теряются рабочие места, позиции, аппарат, привычные политические и социальные роли. Для центра это может выглядеть как рационализация. Для местных элит это выглядит как угроза.

Поэтому бессмысленно рассчитывать, что одни лишь аргументы эффективности автоматически приведут к укрупнению. Не приведут. Пока действующая система сохраняет должности, аппарат и относительный комфорт существования, сопротивление будет естественным.

Отсюда важный вывод: если государство действительно хочет реформу, оно должно менять не только карту, но и систему стимулов.

4. Можно ли связать административную реформу с налоговой реформой

Да, и более того — без этого реформа рискует остаться половинчатой.

Если проводить укрупнение примэрий отдельно от налогово-бюджетной реформы, возникает опасность, что сама административная конфигурация слегка изменится, но базовая логика зависимости останется прежней. Местный уровень по-прежнему будет ориентирован не столько на развитие собственной базы, сколько на поиск ресурсов сверху. Тогда изменится оболочка, но не изменится поведение системы.

Связка административной и налоговой реформы позволяет решить проблему глубже. Она меняет мотивацию самих территорий. Если новая налогово-бюджетная модель делает объединение устойчиво выгоднее, чем сохранение раздробленности, тогда решение со стороны мелких примэрий становится более рациональным.

Иначе говоря, административная реформа без налоговой реформы может убеждать. Административная реформа вместе с налоговой реформой меняет логику интересов.

Но налоговая реформа здесь должна быть не абстрактной. Она не должна просто немного улучшить положение всех сразу. Напротив, она должна быть устроена так, чтобы:

• укрупненные и жизнеспособные примэрии получали более сильную собственную доходную базу;

• зависимость от центра сокращалась;

• слишком мелкие единицы постепенно теряли преимущества отдельного существования;

• выравнивание сохранялось как страховочный механизм для действительно слабых территорий, а не как универсальная форма поддержания раздробленной сети.

Только тогда налоговая реформа начнет работать как инструмент административной реформы, а не как очередная бюджетная корректировка.

5. Почему центр не спешит на радикальную реформу самофинансирования

Здесь мы выходим на самый чувствительный вопрос. Если такая логика очевидна, почему центральные власти десятилетиями не решаются на нее?

Одна из причин, безусловно, связана с политическим влиянием.

Пока значительная часть ресурсов проходит сверху вниз, центр сохраняет сильный рычаг воздействия на местный уровень. Это не обязательно проявляется в грубой форме. Но сама финансовая архитектура уже создает вертикальную зависимость. Там, где деньги зависят от центра, местная власть неизбежно вынуждена быть более осторожной, более лояльной и менее самостоятельной.

Радикальный переход к более сильному самофинансированию местных единиц объективно уменьшал бы эти рычаги. Центр терял бы часть возможностей управлять территориями через распределение ресурсов, скорость согласований, специальные программы и зависимость от трансфертов.

Но дело не только в политике. У центра есть и другие мотивы не идти на резкий разрыв. Он опасается потери макрофинансового контроля, усиления территориального неравенства и организационного хаоса в случае слишком резкой передачи ресурсов вниз. Молдова остается страной с большой долей демографически слабых населенных пунктов, и одномоментное требование жить полностью за свой счет действительно могло бы обернуться кризисом для части территорий.

Поэтому центр предпочитает управляемую зависимость. Это удобная модель: она сохраняет контроль, дает возможность перераспределять ресурсы и позволяет избегать резкого конфликта с множеством местных аппаратов.

Однако именно эта модель и мешает настоящей реформе.

6. Нужен ли район как отдельная постоянно содержимая администрация

Именно здесь возникает важная развилка. Часто, когда речь идет о слабости примэрий, автоматически предполагается, что над ними должен существовать сильный районный уровень с собственной администрацией, которую нужно постоянно содержать. Но это не единственная возможная модель.

В молдавских условиях вполне можно представить другую конструкцию. Укрупненные примэрии отвечают за повседневную местную жизнь и значительную часть собственных услуг. А крупные межмуниципальные инфраструктурные проекты, освоение фондов и территориальная координация организуются не через отдельный классический районный аппарат, а через кооперацию примэрий в рамках регионов развития.

Это важнейшая идея. Она позволяет развести функции по масштабу задачи, а не по инерции старой административной пирамиды.

Примэрия в такой системе отвечает за то, что реально ближе всего к жителю: местные дороги и улицы локального значения, благоустройство, локальную среду, часть коммунальных услуг, общественные пространства, вопросы повседневного качества жизни, местные социальные и культурные функции.

Крупные проекты — межмуниципальные дороги, системы водоснабжения и канализации, отходы, большие инвестиционные программы, проектные заявки на фонды, координация инфраструктуры — решаются уже не на уровне одной примэрии, а на уровне кооперации в рамках более широкого функционального пространства.

Таким образом, стране не обязательно нужен отдельный район как еще один постоянно содержимый этаж власти. Достаточно использовать то, что уже существует как функциональный каркас — регионы развития.

7. Почему именно регионы развития могут стать ключом к новой модели

Это особенно важно, потому что Молдова уже располагает соответствующей основой. Регионы развития существуют как функциональные, а не административно-территориальные единицы. Это значит, что на их основе можно строить проектную и инфраструктурную кооперацию, не создавая еще одну дорогую вертикаль власти.

Такой подход имеет несколько преимуществ.

Во-первых, он дешевле. Не нужно содержать отдельный массив аппаратов только ради того, чтобы между центром и примэриями существовал еще один уровень.

Во-вторых, он современнее. Он ближе к европейской логике функционального управления территориями, где важен не сам по себе статус административной единицы, а способность решать задачи в нужном территориальном масштабе.

В-третьих, он лучше подходит для освоения фондов. Крупные проектные заявки, инфраструктурные программы, межмуниципальные соглашения и совместные сервисы логичнее формировать через кооперацию внутри регионов развития, чем через слабые разрозненные примэрии или устаревшую районную конструкцию.

В-четвертых, он меняет саму политическую конфигурацию. Если территория начинает развиваться через горизонтальную кооперацию сильных примэрий в функциональных регионах, зависимость от центра снижается. А значит, снижается и пространство для традиционного политического влияния через трансфертную вертикаль.

Именно поэтому такая модель может казаться менее удобной для центральной власти.

8. Европейский опыт: не все функции должны оставаться внизу

Опыт стран Европейского союза показывает, что зрелые системы территориального управления редко строятся по принципу, согласно которому каждая малая община обязана сама тянуть весь объем функций и инфраструктуры.

Как правило, в Европе используется разделение по масштабу задач. Базовый муниципальный уровень отвечает за близкие к человеку повседневные услуги. Более широкий уровень — район, провинция, регион, межкоммунальное объединение или специальная форма кооперации — берет на себя межмуниципальные сети и сложные проекты.

Польский пример особенно показателен. Там гмина отвечает за локальную жизнь, а повят берет на себя надгминные функции — районные дороги, часть транспорта, больницы, некоторые образовательные и социальные услуги. То есть система исходит из принципа: повседневная жизнь — как можно ближе к жителю, крупные функции — в большем масштабе.

Французская модель интеркоммунальности также важна. Малые коммуны сохраняются, но реальная инфраструктурная и сервисная логика во многом поднимается на межкоммунальный уровень. Это позволяет сохранить близость к жителю и локальную идентичность, не заставляя каждую маленькую коммуну в одиночку нести непосильный объем функций.

Швеция показывает, что даже при сильных муниципалитетах часть дорогостоящих и территориально широких функций, таких как здравоохранение, региональное развитие и транспорт, логично удерживать на более крупном уровне.

Нидерланды демонстрируют, что местный уровень может отвечать за городской повседневный контур, а более широкие системы — вода, региональная среда, крупные инфраструктурные решения — строятся через иные институциональные уровни.

Общий вывод из этих примеров прост: европейская логика — это не «все вниз» и не «все вверх». Это разделение функций по масштабу задачи.

9. Балтийские страны: особенно важный ориентир для Молдовы

Для Молдовы особенно интересен опыт балтийских стран, потому что он ближе по историческому и постсоциалистическому контексту.

Эстония

Эстония пошла по пути сильного укрупнения муниципалитетов. После реформы 2017 года число действительно малых единиц резко сократилось. Ставка была сделана на создание более жизнеспособных муниципалитетов, способных нести широкий круг повседневных функций. Но даже при этом сетевые и более масштабные функции, например общественный транспорт на уровне уезда, организуются не одной общиной в одиночку, а в более широком формате сотрудничества.

Это означает, что даже сильная базовая община не обязана быть замкнутым миром. Она работает в связке с более широкими механизмами координации.

Латвия

Латвия также пошла по пути укрупнения муниципалитетов, существенно сократив их число. Но при этом сохранила и роль более широких планировочных регионов, а саму реформу увязала с дорожной и иной инфраструктурной логикой. То есть укрупнение не понималось как чисто административная операция. Оно рассматривалось в связке с доступом к услугам, транспортной связанностью и территориальным развитием.

Литва

Литва интересна другим путем. Там не был создан сильный классический второй уровень местного самоуправления по образцу района. Вместо этого опора делается на сильные муниципалитеты и межмуниципальную кооперацию для тех функций, которые одна община не тянет самостоятельно.

Этот опыт особенно близок к той модели, которую можно представить для Молдовы: не обязательно плодить отдельную содержательную районную администрацию, если ту же задачу можно решать через кооперацию сильных муниципальных единиц внутри более широкого функционального каркаса.

Общий балтийский урок таков: малые единицы укрупняются, но при этом крупные сетевые функции все равно не сводятся к одной базовой общине. Для них используются кооперация, регионы, совместные центры или иные функциональные механизмы.

10. Почему такая модель обеспечивает устойчивость и необратимость реформы

Именно здесь появляется главный стратегический аргумент.

Реформа становится необратимой не тогда, когда ее просто объявляют политически важной. Она становится необратимой тогда, когда создается новая работающая система, которую слишком дорого, слишком сложно и слишком разрушительно отменять.

Модель сильных примэрий и кооперации в рамках регионов развития как раз обладает таким потенциалом.

Во-первых, она меняет не только карту, но и финансовую логику. Если сильные примэрии получают более устойчивую доходную базу, а инфраструктурные проекты и фонды идут через кооперацию на региональном уровне, старая система теряет смысл.

Во-вторых, она создает новую сеть практических зависимостей и выгод. Совместные сервисы, проектные офисы, инфраструктурные программы, межмуниципальные соглашения, единые инвестиционные проекты — все это начинает работать в новой конфигурации. Возврат к старой модели означал бы не просто новое политическое решение, а разрушение уже действующих механизмов.

В-третьих, она снижает административные издержки. Не нужно одновременно содержать множество слабых примэрий и отдельную громоздкую районную надстройку. Система становится дешевле, а значит, экономически устойчивее.

В-четвертых, она уменьшает зависимость от волатильности центра. Чем больше реформа опирается на горизонтальные работающие связи между территориями и на собственную налоговую базу сильных примэрий, тем труднее ее откатить простой сменой власти.

11. Почему это особенно важно именно для Молдовы

Для Молдовы вопрос необратимости имеет особое значение. Общий политический курс страны долгое время оставался неустойчивым. Административные и институциональные решения нередко менялись в зависимости от смены власти и политической конъюнктуры.

Предыдущие реформы уже показывали, что даже крупные преобразования могут быть отменены. Это означает, что для Молдовы недостаточно разработать просто хорошую модель. Необходимо создать такую систему, которая будет устойчивой не за счет обещаний одной политической силы, а за счет внутренней рациональности и практической работоспособности.

Именно поэтому для страны опасны реформы, которые существуют только как политическое решение сверху. Если они не успевают встроиться в новую систему интересов, финансовых потоков, проектных структур и местной ответственности, они могут быть демонтированы следующей властью.

Следовательно, молдавская реформа должна быть сконструирована так, чтобы ее нельзя было легко отменить без разрушения уже работающей функциональной архитектуры. В этом и состоит подлинная необратимость.

12. Какая модель могла бы быть оптимальной для Молдовы

Из всего сказанного вытекает довольно ясная модель.

Первый уровень: сильные укрупненные примэрии

Они должны быть достаточно крупными и финансово дееспособными, чтобы отвечать за повседневную местную жизнь. Их финансовая система должна быть перестроена так, чтобы зависимость от центра уменьшалась, а связь между местными доходами и местными результатами усиливалась.

Второй контур: кооперация в рамках регионов развития

Речь не о новом содержательном районе в старом смысле, а о функциональной кооперации сильных примэрий для реализации межмуниципальных инфраструктурных проектов, освоения фондов, совместных сервисов и пространственного развития.

Третий элемент: новая налогово-бюджетная логика

Она должна делать объединение выгодным, а длительное сохранение слишком малых самостоятельных единиц — все менее рациональным. При этом государство сохраняет выравнивающую функцию там, где она действительно нужна, но перестает использовать трансферты как постоянную основу существования раздробленной сети.

Четвертый элемент: институциональная фиксация новой системы

Совместные проектные офисы, правила межмуниципальной кооперации, привязка фондов и инвестиционных программ к новой конфигурации, прозрачное разграничение функций и устойчивая цифровая система управления должны сделать новую модель практической реальностью, а не только концепцией.

Заключение

Вопрос административной реформы в Молдове — это не вопрос о том, сколько именно примэрий оставить на карте. Это вопрос о том, продолжит ли страна жить в логике дотационного сохранения слабых административных единиц или решится перейти к иной модели управления территорией.

Если укрупнение примэрий останется изолированной мерой, без налогово-бюджетной реформы и без новой функциональной архитектуры, оно рискует оказаться очередным частичным шагом, который будет либо саботирован системой, либо в будущем демонтирован новой политической властью.

Но если реформа будет построена иначе — как переход к сильным самофинансируемым примэриям, кооперации по регионам развития, новому распределению функций и более горизонтальной модели освоения инфраструктурных и инвестиционных ресурсов, — тогда она может действительно изменить страну.

Такая модель особенно важна для Молдовы, потому что именно здесь реформы слишком часто зависели от политической конъюнктуры и именно здесь особенно нужна институциональная необратимость. Необратимость достигается не жесткостью лозунга и не волей одного правительства. Она достигается тогда, когда новая система оказывается дешевле, рациональнее, эффективнее и полезнее прежней.

Именно поэтому настоящая административная реформа для Молдовы должна быть не реформой карты, а реформой логики государства.

Она должна изменить не только территориальное деление, но и систему стимулов, способ распределения денег, масштаб ответственности и характер отношений между центром и территориями.

Только в этом случае можно будет сказать, что речь идет не о временной политической кампании, а о подлинной модернизации страны. Более того, правильным было бы сначала разработать такой план обустройства национальной территории с учетом будущей реформы, опираясь на предварительный этап широкого обсуждения с населением, а не оставлять этот процесс на случайное развитие, основанное лишь на желаниях отдельных примэрий. И лишь после этого проводить само объединение и последующие выборы уже в рамках новой, заранее продуманной и общественно обсужденной территориальной модели.