Nu doar comasarea primăriilor: cum poate fi transformată reforma administrativă într-un sistem durabil și ireversibil de dezvoltare a Moldovei
Introducere
În Moldova se discută din nou despre reforma administrativă. Cel mai des, ea este prezentată ca o problemă de comasare a primăriilor, de reducere a fragmentării excesive și de creștere a eficienței administrației. Totuși, ideea comasării unităților administrative nu este nouă în sine. Ceea ce trebuie să fie nou nu este atât o nouă redesenare a hărții, cât înțelegerea clară a scopului acestei reforme, a modului în care ea trebuie să funcționeze și a motivului pentru care trebuie să fie construită astfel încât să nu poată fi anulată la fel de ușor cum s-a întâmplat în trecut.
Problema principală nu constă doar în faptul că în țară există prea multe primării mici. Problema este mai profundă: sistemul actual al finanțelor publice locale și al administrației locale permite existența unui număr mare de unități administrative slabe într-un regim de dependență cronică, dar în același timp aproape că nu creează stimulente pentru unificare, comasare și trecerea la o dezvoltare reală. Primăriile mici se mențin nu pentru că ar fi cu adevărat viabile, ci pentru că modelul existent le permite să supraviețuiască. În același timp, statul continuă să întrețină o rețea fragmentată de aparate administrative, funcții și centre locale de influență, iar o parte semnificativă a resurselor este consumată nu pentru dezvoltare, ci pentru menținerea însăși a acestei construcții administrative.
De aceea, problema reformei administrative din Moldova nu poate fi redusă la o simplă operațiune tehnică de comasare a primăriilor. Este o problemă care ține de un alt model de stat, de un alt sistem de stimulente, de o altă logică financiară și, în ultimă instanță, de o altă distribuție a puterii între centru și teritorii.
În acest sens, reforma poate avea succes doar cu o singură condiție: dacă va fi construită nu ca un pas parțial și cosmetic, ci ca o tranziție sistemică de la modelul actual de supraviețuire administrativă subvenționată la un model al unităților locale puternice, al cooperării în cadrul regiunilor funcționale și al responsabilității financiare, susținut de o nouă logică fiscal-bugetară.
Despre aceasta va fi vorba în continuare.
1. De ce problema comasării primăriilor în Moldova a devenit inevitabilă
Moldova a moștenit și, în mare măsură, a păstrat un sistem extrem de fragmentat de administrație locală. Pe harta țării există un număr mare de primării mici, care formal sunt unități autonome ale administrației publice locale, dar care, în realitate, de multe ori nu dispun nici de o bază suficientă de venituri, nici de capacitatea profesională necesară, nici de o adevărată abilitate de a-și dezvolta teritoriul.
O asemenea stare de lucruri a fost menținută multă vreme datorită sistemului de transferuri. Cu alte cuvinte, statul a susținut existența unui număr mare de unități slabe prin mecanisme de redistribuire, prin alocarea unei părți din veniturile fiscale și prin transferuri bugetare. Acest model a asigurat, într-o anumită măsură, accesibilitatea teritorială a puterii și păstrarea simbolică a statutului local al unor localități. Dar, în același timp, el a conservat treptat slăbiciunea administrativă și absența stimulentelor pentru unificare.
O primărie mică, chiar și cu o bază proprie modestă, putea continua să existe. Da, ea era dependentă. Da, era slabă. Da, cheltuia adesea o parte disproporționat de mare din buget pentru propria sa întreținere. Dar își păstra primarul, aparatul, consiliul, centrul local de luare a deciziilor și statutul politic local. Pentru o parte semnificativă a elitelor locale, acest lucru era suficient pentru ca sistemul să fie perceput nu ca fiind în criză, ci ca fiind acceptabil.
Tocmai de aceea, comasarea primăriilor nu pornește automat doar din simpla aritmetică a eficienței. Ea se lovește de rezistență. Iar această rezistență nu are doar un caracter emoțional sau cultural. Ea se bazează pe un calcul cât se poate de rațional, deși limitat. Pentru multe unități mici, păstrarea situației actuale înseamnă păstrarea locului de muncă, a funcției, a greutății politice și a controlului obișnuit asupra resurselor locale. Unificarea, dimpotrivă, înseamnă riscul pierderii locului de muncă, reducerea aparatului, dispariția statutului independent și trecerea într-un rol periferic față de un centru mai puternic.
Astfel, problema nu constă doar în faptul că primăriile mici sunt sărace. Problema este că sistemul actual face ca fragmentarea administrativă să fie avantajoasă din punct de vedere politic și instituțional pentru cei care sunt deja integrați în acest sistem.
2. Autofinanțarea ca sens al reformei, dar nu într-o formă simplificată
Atunci când se vorbește despre reformă, apare frecvent ideea autofinanțării. La prima vedere, ea pare simplă și convingătoare: fiecare unitate locală ar trebui să trăiască în primul rând din propria bază fiscală, nu din subvenționare permanentă de la centru. Totuși, în condițiile Moldovei, această teză trebuie nuanțată.
Autofinanțarea integrală și literală a tuturor teritoriilor este imposibilă și chiar nedorită. În orice țară rămân mecanisme de echilibrare, fonduri speciale, programe de stat și sprijin pentru teritorii depresive sau demografic slabe. Prin urmare, sarcina nu este de a elimina complet transferurile. Sarcina este alta: de a face astfel încât existența administrației locale să se bazeze nu pe dependența cronică de centru, ci pe o bază financiară proprie mai puternică și pe o capacitate managerială mai solidă.
De aceea este mai corect să vorbim nu despre autofinanțare totală, ci despre trecerea de la modelul supraviețuirii subvenționate la modelul unei autonomii financiare mai mari.
Dacă o primărie comasată primește o bază de venituri mai stabilă, dacă ea răspunde pentru un cerc real de servicii locale cotidiene, dacă locuitorii văd legătura dintre taxe și calitatea mediului local, atunci administrația locală capătă un alt sens. Ea încetează să mai fie doar o înveliș administrativ și devine un adevărat subiect al dezvoltării.
Dar tocmai aici apare nodul politic central al reformei. Un asemenea sistem nu este avantajos pentru toți.
3. De ce sistemul existent se opune reformei
Este foarte important să înțelegem: modelul actual nu doar că, întâmplător, nu conduce la comasare. El, în mare măsură, reproduce chiar rezistența față de reformă.
Atâta timp cât primăriile mici pot exista într-un regim relativ confortabil pentru ele, conducerea lor nu are o motivație puternică pentru unificare. Sistemul actual permite într-o anumită măsură unităților mici să se opună reformei, pentru că le susține supraviețuirea instituțională. Chiar dacă această supraviețuire nu înseamnă dezvoltare teritorială, ea înseamnă păstrarea unității administrative și a aparatului său.
Aceasta este tocmai problema structurală cheie. Sistemul susține nu dezvoltarea, ci autoconservarea rețelei administrative.
Prin unificare se pierde nu doar statutul formal. Se pierd locuri de muncă, poziții, aparatul, rolurile politice și sociale obișnuite. Pentru centru, aceasta poate părea o raționalizare. Pentru elitele locale, aceasta arată ca o amenințare.
De aceea, este inutil să se creadă că doar argumentele eficienței vor duce automat la comasare. Nu vor duce. Atâta timp cât sistemul existent păstrează funcțiile, aparatul și confortul relativ al existenței separate, rezistența va fi firească.
De aici rezultă o concluzie importantă: dacă statul vrea cu adevărat reforma, el trebuie să schimbe nu doar harta, ci și sistemul de stimulente.
4. Poate fi legată reforma administrativă de reforma fiscală
Da, și mai mult decât atât, fără aceasta reforma riscă să rămână pe jumătate realizată.
Dacă comasarea primăriilor este realizată separat de reforma fiscal-bugetară, există pericolul ca însăși configurația administrativă să se schimbe doar puțin, dar logica de bază a dependenței să rămână aceeași. Nivelul local va continua să fie orientat nu atât spre dezvoltarea propriei baze, cât spre căutarea resurselor de sus. În acest caz se va schimba forma, dar nu și comportamentul sistemului.
Legarea reformei administrative de reforma fiscală permite rezolvarea problemei la un nivel mai profund. Ea schimbă motivația teritoriilor însele. Dacă noul model fiscal-bugetar face ca unificarea să fie în mod stabil mai avantajoasă decât păstrarea fragmentării, atunci decizia din partea primăriilor mici devine mai rațională.
Cu alte cuvinte, reforma administrativă fără reforma fiscală poate convinge. Reforma administrativă împreună cu reforma fiscală schimbă logica intereselor.
Dar reforma fiscală nu trebuie să fie una abstractă. Ea nu trebuie pur și simplu să îmbunătățească puțin situația tuturor deodată. Dimpotrivă, ea trebuie să fie construită astfel încât:
primăriile comasate și viabile să primească o bază proprie de venituri mai puternică;
dependența de centru să se reducă;
unitățile prea mici să piardă treptat avantajele existenței separate;
mecanismele de echilibrare să rămână ca o plasă de siguranță pentru teritoriile cu adevărat slabe, nu ca o formă universală de menținere a unei rețele administrative fragmentate.
Numai în acest caz reforma fiscală va începe să funcționeze ca un instrument al reformei administrative, și nu ca o simplă corecție bugetară.
5. De ce centrul nu se grăbește să facă o reformă radicală a autofinanțării
Aici ajungem la întrebarea cea mai sensibilă. Dacă această logică este atât de evidentă, de ce autoritățile centrale nu se hotărăsc de decenii să o aplice?
Una dintre cauze este, fără îndoială, legată de influența politică.
Atâta timp cât o parte semnificativă a resurselor circulă de sus în jos, centrul păstrează o pârghie puternică de influență asupra nivelului local. Aceasta nu se manifestă neapărat într-o formă brutală. Dar însăși arhitectura financiară creează deja o dependență verticală. Acolo unde banii depind de centru, administrația locală este inevitabil obligată să fie mai prudentă, mai loială și mai puțin autonomă.
Trecerea radicală la un nivel local mai puternic autofinanțat ar reduce în mod obiectiv aceste pârghii. Centrul ar pierde o parte din posibilitățile de a conduce teritoriile prin distribuirea resurselor, prin ritmul aprobărilor, prin programe speciale și prin dependența de transferuri.
Dar nu este vorba doar despre politică. Centrul are și alte motive pentru a nu accepta o ruptură bruscă. El se teme de pierderea controlului macrofinanciar, de accentuarea inegalităților teritoriale și de haosul organizatoric în cazul unei transferări prea rapide a resurselor în jos. Moldova rămâne o țară cu o mare proporție de localități slabe din punct de vedere demografic, iar o cerință impusă dintr-o dată de a trăi complet pe cont propriu ar putea duce într-adevăr la o criză pentru o parte dintre teritorii.
De aceea, centrul preferă o dependență gestionabilă. Este un model comod: păstrează controlul, oferă posibilitatea de redistribuire a resurselor și permite evitarea unui conflict brusc cu multitudinea de aparate locale.
Totuși, tocmai acest model împiedică reforma adevărată.
6. Este necesar raionul ca administrație separată întreținută permanent
Aici apare o bifurcație importantă. De multe ori, atunci când se vorbește despre slăbiciunea primăriilor, se presupune automat că deasupra lor trebuie să existe un nivel raional puternic, cu propria sa administrație, care trebuie întreținută permanent. Dar aceasta nu este singura posibilă opțiune.
În condițiile Moldovei se poate imagina o altă construcție. Primăriile comasate răspund pentru viața locală cotidiană și pentru o parte semnificativă a serviciilor proprii. Iar proiectele mari de infrastructură intercomunitară, absorbția fondurilor și coordonarea teritorială sunt organizate nu printr-un aparat raional clasic separat, ci prin cooperarea primăriilor în cadrul regiunilor de dezvoltare.
Aceasta este o idee de importanță majoră. Ea permite separarea funcțiilor în funcție de scara sarcinii, nu în funcție de inerția vechii piramide administrative.
Primăria, într-un asemenea sistem, răspunde pentru ceea ce este cu adevărat cel mai aproape de locuitor: drumurile și străzile locale, amenajarea, mediul local, o parte a serviciilor comunale, spațiile publice, problemele calității cotidiene a vieții, funcțiile sociale și culturale locale.
Proiectele mari, precum drumurile intercomunitare, sistemele de alimentare cu apă și canalizare, gestionarea deșeurilor, marile programe investiționale, cererile de finanțare, coordonarea infrastructurii, sunt rezolvate deja nu la nivelul unei singure primării, ci la nivelul cooperării într-un spațiu funcțional mai larg.
Astfel, țara nu are neapărat nevoie de un raion separat ca încă un nivel permanent întreținut al puterii. Este suficient să se folosească ceea ce deja există ca schelet funcțional, și anume regiunile de dezvoltare.
7. De ce regiunile de dezvoltare pot deveni cheia noului model
Acest lucru este cu atât mai important cu cât Moldova dispune deja de baza necesară. Regiunile de dezvoltare există ca unități funcționale, nu administrativ-teritoriale. Aceasta înseamnă că pe baza lor se poate construi cooperarea de proiect și de infrastructură, fără a crea încă o verticală costisitoare a puterii.
O asemenea abordare are câteva avantaje.
În primul rând, ea este mai ieftină. Nu este nevoie să fie întreținut un aparat separat doar pentru ca între centru și primării să mai existe încă un nivel.
În al doilea rând, ea este mai modernă. Este mai apropiată de logica europeană a guvernării funcționale a teritoriilor, unde nu statutul unei unități administrative contează în sine, ci capacitatea de a rezolva problemele la scara teritorială potrivită.
În al treilea rând, ea este mai potrivită pentru absorbția fondurilor. Cererile mari de proiecte, programele de infrastructură, acordurile intermunicipale și serviciile comune sunt mai logic de format prin cooperarea în interiorul regiunilor de dezvoltare, decât prin primării mici și dispersate sau printr-o construcție raională depășită.
În al patrulea rând, ea schimbă însăși configurația politică. Dacă teritoriul începe să se dezvolte prin cooperarea orizontală a unor primării puternice în regiuni funcționale, dependența de centru se reduce. Iar odată cu aceasta se reduce și spațiul pentru influența politică tradițională exercitată prin verticala transferurilor.
Tocmai de aceea, un asemenea model poate părea mai puțin confortabil pentru puterea centrală.
8. Experiența europeană: nu toate funcțiile trebuie să rămână jos
Experiența țărilor Uniunii Europene arată că sistemele mature de guvernare teritorială sunt rareori construite pe principiul potrivit căruia fiecare comunitate mică trebuie să suporte singură întregul volum de funcții și infrastructură.
De regulă, în Europa se folosește separarea funcțiilor în funcție de scara sarcinii. Nivelul municipal de bază răspunde de serviciile cotidiene apropiate de om. Un nivel mai larg, precum districtul, provincia, regiunea, intercomunalitatea sau o formă specială de cooperare, preia rețelele intermunicipale și proiectele complexe.
Exemplul Poloniei este deosebit de relevant. Acolo gmina răspunde de viața locală, iar powiatul preia funcțiile supracomunale: drumuri raionale, o parte din transport, spitale, unele servicii educaționale și sociale. Cu alte cuvinte, sistemul pornește de la principiul: viața cotidiană cât mai aproape de locuitor, funcțiile mari la o scară mai largă.
Modelul francez al intercomunalității este, de asemenea, important. Comunele mici se păstrează, dar logica reală a infrastructurii și a serviciilor este ridicată în mare măsură la nivel intercomunal. Aceasta permite păstrarea proximității față de locuitor și a identității locale, fără a obliga fiecare comună mică să ducă singură un volum de funcții pe care nu-l poate susține.
Suedia arată că, chiar și în condițiile unor municipalități puternice, o parte dintre funcțiile costisitoare și extinse teritorial, precum sănătatea, dezvoltarea regională și transportul, este logic să fie menținută la un nivel mai larg.
Țările de Jos demonstrează că nivelul local poate răspunde de conturul cotidian urban, iar sistemele mai ample, precum apa, mediul regional și marile soluții de infrastructură, sunt organizate prin alte niveluri instituționale.
Concluzia generală din aceste exemple este simplă: logica europeană nu este nici „totul în jos”, nici „totul în sus”. Ea înseamnă repartizarea funcțiilor după scara sarcinii.
9. Țările baltice: un reper deosebit de important pentru Moldova
Pentru Moldova, experiența țărilor baltice este deosebit de interesantă, deoarece este mai apropiată prin contextul istoric și postsocialist.
Estonia
Estonia a mers pe calea comasării puternice a municipalităților. După reforma din 2017, numărul unităților cu adevărat mici s-a redus puternic. Pariul a fost pus pe crearea unor municipalități mai viabile, capabile să preia un cerc larg de funcții cotidiene. Dar chiar și în aceste condiții, funcțiile de rețea și cele de scară mai mare, precum transportul public la nivel de județ, sunt organizate nu de o singură comunitate în izolare, ci într-un format mai larg de cooperare.
Aceasta înseamnă că nici măcar o comunitate de bază puternică nu trebuie să fie un univers închis. Ea funcționează în legătură cu mecanisme mai largi de coordonare.
Letonia
Și Letonia a mers pe calea comasării municipalităților, reducând considerabil numărul acestora. Dar, în același timp, a păstrat și rolul unor cadre teritoriale mai largi de planificare, iar reforma însăși a fost legată de infrastructura rutieră și de alte logici de conectivitate. Cu alte cuvinte, comasarea nu a fost înțeleasă ca o simplă operațiune administrativă. Ea a fost privită în legătură cu accesul la servicii, coeziunea transportului și dezvoltarea teritorială.
Lituania
Lituania este interesantă printr-o altă cale. Acolo nu a fost creat un nivel clasic puternic al administrației locale de tip raional. În schimb, accentul a fost pus pe municipalități puternice și pe cooperarea intermunicipală pentru acele funcții pe care o singură comunitate nu le poate susține de una singură.
Această experiență este deosebit de apropiată de modelul care poate fi imaginat pentru Moldova: nu este obligatoriu să fie creată o administrație raională separată și costisitoare, dacă aceeași sarcină poate fi rezolvată prin cooperarea unor unități municipale puternice în interiorul unui cadru funcțional mai larg.
Lecția generală a țărilor baltice este următoarea: unitățile mici sunt comasate, dar, în același timp, funcțiile mari de rețea nu sunt reduse doar la comunitatea de bază. Pentru ele sunt utilizate cooperarea, regiunile, centrele comune sau alte mecanisme funcționale.
10. De ce un asemenea model asigură durabilitatea și ireversibilitatea reformei
Aici apare argumentul strategic principal.
O reformă devine ireversibilă nu atunci când este pur și simplu declarată importantă politic. Ea devine ireversibilă atunci când este creat un nou sistem funcțional, pe care este prea scump, prea complicat și prea distructiv să-l desființezi.
Modelul primăriilor puternice și al cooperării în cadrul regiunilor de dezvoltare are tocmai un asemenea potențial.
În primul rând, el schimbă nu doar harta, ci și logica financiară. Dacă primăriile puternice primesc o bază mai stabilă de venituri, iar proiectele de infrastructură și fondurile sunt canalizate prin cooperare la nivel regional, vechiul sistem își pierde sensul.
În al doilea rând, el creează o nouă rețea de dependențe practice și avantaje. Serviciile comune, birourile de proiect, programele de infrastructură, acordurile intermunicipale, proiectele investiționale unificate, toate acestea încep să funcționeze într-o nouă configurație. Revenirea la vechiul model ar însemna nu doar o nouă decizie politică, ci distrugerea unor mecanisme deja funcționale.
În al treilea rând, el reduce costurile administrative. Nu mai este nevoie să fie întreținute simultan o multitudine de primării slabe și o suprastructură raională separată și greoaie. Sistemul devine mai ieftin și, prin urmare, mai stabil din punct de vedere economic.
În al patrulea rând, el reduce dependența de volatilitatea centrului. Cu cât reforma se bazează mai mult pe relații orizontale funcționale între teritorii și pe baza fiscală proprie a unor primării puternice, cu atât va fi mai greu să fie anulată printr-o simplă schimbare de putere.
11. De ce acest lucru este deosebit de important tocmai pentru Moldova
Pentru Moldova, problema ireversibilității are o importanță aparte. Cursul politic general al țării a rămas mult timp instabil. Deciziile administrative și instituționale s-au schimbat adesea în funcție de schimbarea puterii și de conjunctura politică.
Reformele anterioare au arătat deja că până și transformările majore pot fi anulate. Aceasta înseamnă că pentru Moldova nu este suficient să fie elaborat pur și simplu un model bun. Este necesar să fie creat un sistem care să fie stabil nu datorită promisiunilor unei singure forțe politice, ci datorită raționalității sale interne și capacității sale practice de funcționare.
Tocmai de aceea, pentru țară sunt periculoase reformele care există doar ca decizie politică venită de sus. Dacă ele nu reușesc să se încorporeze într-un nou sistem de interese, de fluxuri financiare, de structuri de proiect și de responsabilitate locală, ele pot fi demontate de următoarea putere.
Prin urmare, reforma moldovenească trebuie să fie concepută astfel încât să nu poată fi ușor anulată fără a distruge o arhitectură funcțională deja existentă. Tocmai în aceasta constă adevărata ireversibilitate.
12. Ce model ar putea fi optim pentru Moldova
Din tot ceea ce a fost spus rezultă un model destul de clar.
Primul nivel: primării comasate puternice
Ele trebuie să fie suficient de mari și de capabile financiar pentru a răspunde de viața locală cotidiană. Sistemul lor financiar trebuie restructurat astfel încât dependența de centru să se reducă, iar legătura dintre veniturile locale și rezultatele locale să se întărească.
Al doilea contur: cooperare în cadrul regiunilor de dezvoltare
Nu este vorba despre un nou raion întreținut în vechiul sens, ci despre cooperarea funcțională a unor primării puternice pentru realizarea proiectelor de infrastructură intermunicipală, absorbția fondurilor, serviciile comune și dezvoltarea spațială.
Al treilea element: o nouă logică fiscal-bugetară
Ea trebuie să facă unificarea avantajoasă, iar menținerea îndelungată a unor unități prea mici și independente din ce în ce mai puțin rațională. În același timp, statul își păstrează funcția de echilibrare acolo unde este cu adevărat necesară, dar încetează să mai folosească transferurile drept bază permanentă pentru existența unei rețele fragmentate.
Al patrulea element: fixarea instituțională a noului sistem
Birourile comune de proiect, regulile cooperării intermunicipale, legarea fondurilor și programelor investiționale de noua configurație, delimitarea transparentă a funcțiilor și un sistem digital stabil de administrare trebuie să transforme noul model într-o realitate practică, nu doar într-un concept.
Concluzie
Problema reformei administrative în Moldova nu este problema numărului exact de primării care trebuie lăsate pe hartă. Este problema dacă țara va continua să trăiască în logica menținerii subvenționate a unor unități administrative slabe sau va decide să treacă la un alt model de guvernare a teritoriului.
Dacă comasarea primăriilor va rămâne o măsură izolată, fără reforma fiscal-bugetară și fără o nouă arhitectură funcțională, ea riscă să se transforme într-un nou pas parțial care fie va fi sabotat de sistem, fie va fi în viitor demontat de o nouă putere politică.
Dar dacă reforma va fi construită altfel, ca o trecere la primării puternice și autofinanțate, la cooperare în regiunile de dezvoltare, la o nouă repartizare a funcțiilor și la un model mai orizontal de absorbție a resurselor de infrastructură și investiții, atunci ea poate schimba cu adevărat țara.
Un asemenea model este deosebit de important pentru Moldova, deoarece tocmai aici reformele au depins prea des de conjunctura politică și tocmai aici este nevoie în mod special de ireversibilitate instituțională. Ireversibilitatea nu se obține prin rigiditatea unui slogan și nici prin voința unui singur guvern. Ea se obține atunci când noul sistem se dovedește a fi mai ieftin, mai rațional, mai eficient și mai util decât cel vechi.
Tocmai de aceea, adevărata reformă administrativă pentru Moldova trebuie să fie nu o reformă a hărții, ci o reformă a logicii statului.
Ea trebuie să schimbe nu doar divizarea teritorială, ci și sistemul de stimulente, modul de distribuire a banilor, scara responsabilității și caracterul relațiilor dintre centru și teritorii.
Numai în acest caz se va putea spune că nu este vorba despre o campanie politică temporară, ci despre o veritabilă modernizare a țării. Mai mult decât atât, ar fi corect ca mai întâi să fie elaborat un asemenea plan de amenajare a teritoriului național, ținând cont de viitoarea reformă, folosind o etapă preliminară de largă consultare cu populația, fără a lăsa acest proces la voia unei evoluții întâmplătoare, bazate doar pe dorințele unor primării separate. Și numai după aceasta să fie realizată o asemenea comasare și să fie organizate alegerile ulterioare deja în cadrul noii structuri teritoriale, gândite din timp și discutate public.
