Investitorul propune până la 500 de milioane de euro. Dar ce va câștiga Chișinăul?
Cum poate o propunere de investiții să devină un test pentru planul urbanistic general adaptiv, organizat pe patru niveluri
De la ce a pornit această discuție
Punctul de plecare al acestui articol a fost interviul acordat de directoarea Agenției de Investiții a Republicii Moldova, Natalia Bejan, în cadrul emisiunii Cutia Neagră PLUS de la TV8, din 11 octombrie 2026.
În interviu a fost vorba despre un potențial investitor din Asia, care examinează posibilitatea de a investi între 200 și 500 de milioane de euro în construcția unui complex de mari dimensiuni la Chișinău, care ar include locuințe de lux, un centru comercial și un hotel de cinci stele, sub un brand internațional.
Realizarea proiectului s-a confruntat însă cu o problemă.
Potrivit directoarei agenției, investitorul dorește să primească gratuit un teren din partea statului, așa cum, conform afirmațiilor sale, s-ar practica și în alte țări.
Dar în Republica Moldova nu există un mecanism juridic evident care să permită pur și simplu transmiterea unui teren public unui anumit investitor, în asemenea condiții.
În consecință, țara riscă să piardă o investiție importantă.
În opinia mea, această situație este interesantă nu atât prin valoarea investiției anunțate, cât prin întrebările pe care le ridică pentru oraș.
În primul rând, nu este clar dacă există deja o propunere investițională oficială, cu parametri concreți, sau dacă deocamdată este vorba doar despre o discuție preliminară cu investitorul.
Dar chiar dacă propunerea există, pentru moment, numai la nivelul unor negocieri, ea ne oferă o ocazie excelentă de a discuta o problemă mult mai importantă.
Cum trebuie să lucreze Chișinăul cu inițiativele investiționale?
Trebuie orașul să caute un teren pentru fiecare investitor care este gata să aloce o sumă suficient de mare?
Sau trebuie, înainte de toate, să stabilească dacă proiectul propus este necesar orașului, dacă acesta corespunde obiectivelor de dezvoltare pe termen lung și unde realizarea lui ar aduce cel mai mare beneficiu public?
Propun să verificăm tocmai această a doua abordare.
În acest scop, am utilizat propunerea investițională menționată în interviu drept exemplu inițial și am efectuat o analiză demonstrativă pe platforma Chișinău Pulse, aplicând metodologia planului urbanistic general adaptiv pe patru niveluri — DAUF.
Aceasta nu reprezintă expertizarea unei cereri oficiale depuse de o anumită companie. Parametrii programului investițional, teritoriile analizate și indicatorii economici reprezintă scenarii analitice.
Scopul cercetării este să demonstreze o posibilă procedură de adoptare a deciziilor urbanistice.
1. Un plan urbanistic general care nu încearcă să prezică viitorul
Planul urbanistic general tradițional încearcă, de regulă, să stabilească modul în care trebuie să arate orașul peste douăzeci sau treizeci de ani.
Dar cât de realistă este această sarcină?
Nu putem ști ce tehnologii vor apărea, cum se vor schimba economia, transportul, modul de viață și necesitățile populației.
Putem presupune anumite tendințe generale, dar nu putem anticipa cu suficientă precizie toate schimbările concrete.
Orașul seamănă cu un organism viu.
Nu putem stabili din timp cum se va schimba o persoană în următoarele decenii. Dar putem monitoriza starea sănătății sale, identifica la timp problemele și corecta procesul de dezvoltare.
Același lucru este posibil și în cazul orașului.
Nu putem proiecta din timp întregul său viitor. Dar putem defini obiectivele de dezvoltare și verifica permanent dacă deciziile adoptate apropie orașul de aceste obiective.
Pe acest principiu este construită metodologia DAUF — planul urbanistic general adaptiv pe patru niveluri.
Nivelul I. Obiective pe termen lung și indicatori măsurabili
Orașul stabilește, înainte de toate, cum dorește să devină până în anul 2050.
Compact, accesibil, verde, echilibrat social, viabil din punct de vedere economic și rezilient.
Aceste obiective trebuie exprimate prin indicatori măsurabili.
Astfel se formează Constituția dezvoltării Chișinău 2050 — un sistem de obiective și indicatori pe termen lung, în raport cu care pot fi evaluate schimbările produse.
Nivelul II. Structura spațială și teritoriile adaptive
La al doilea nivel este definită structura spațială stabilă a orașului.
Aceasta include infrastructura de transport și tehnico-edilitară, sistemele naturale, patrimoniul istoric și restricțiile necesare.
În același timp, sunt identificate teritoriile adaptive, a căror utilizare poate fi modificată pe măsură ce apar noi necesități, tehnologii și inițiative investiționale.
În loc să stabilească rigid fiecare construcție viitoare, orașul păstrează posibilitatea de a alege soluții corespunzătoare circumstanțelor dezvoltării sale.
Nivelul III. Proiectele reale care apar în procesul dezvoltării
Tocmai acest nivel constituie obiectul cercetării noastre.
Apare o propunere investițională concretă.
Ea poate să nu fi fost prevăzută în planul urbanistic general, dar poate reprezenta un interes potențial pentru oraș.
Ce trebuie făcut?
Mai întâi este necesar să se verifice dacă proiectul contribuie la atingerea obiectivelor Constituției 2050, ce probleme urbane rezolvă, ce probleme poate crea și pe ce teritoriu amplasarea lui ar fi cea mai oportună.
Nu orașul se adaptează automat dorințelor investitorului, ci propunerea investițională este verificată în raport cu obiectivele orașului.
Nivelul IV. Elaborarea analitică a proiectelor care au trecut evaluarea
Numai după evaluarea de principiu a proiectului începe elaborarea lui detaliată.
Sunt utilizate date spațiale, modele informaționale, simularea scenariilor, calcule inginerești, de transport, de mediu și economice.
Sunt determinați parametrii viitorului proiect, condițiile de realizare și mecanismele de control.
Urmează apoi implementarea, monitorizarea rezultatelor efective și ajustările necesare.
Prin urmare, cele patru niveluri DAUF nu reprezintă patru scări geografice. Ele reprezintă patru niveluri de organizare a deciziilor urbanistice, aplicabile la orice scară — de la oraș până la o clădire individuală.
2. Să verificăm propunerea investițională în practică
Așadar, avem o inițiativă investițională potențială, cu o valoare cuprinsă între 200 și 500 de milioane de euro.
Din interviu sunt cunoscute funcțiunile sale principale: locuințe de lux, un centru comercial și un hotel de categorie superioară.
Dar aceste informații nu sunt suficiente pentru o analiză urbanistică completă.
Nu sunt cunoscute suprafețele exacte ale obiectivelor, necesarul de teren, solicitările asupra rețelelor tehnico-edilitare, necesitățile de transport, structura financiară și obligațiile pe care investitorul ar urma să și le asume.
De aceea, pentru demonstrația realizată în Chișinău Pulse a fost elaborat un program investițional de calcul, denumit C1.
Într-unul dintre scenarii, suprafața construită desfășurată totală este de aproximativ 270 de mii de metri pătrați, iar valoarea orientativă a investiției este de circa 399 de milioane de euro.
Modelul include locuințe, birouri, un hotel, spații comerciale, infrastructură publică și obiectivele tehnice necesare.
Acesta este un program de calcul, nu parametrii confirmați ai propunerii investiționale menționate în interviu.
În mod obișnuit, în această etapă ar începe căutarea unui teren cu suprafața corespunzătoare.
Noi am decis însă să schimbăm succesiunea etapelor.
Mai întâi trebuie determinat ce rezultat de interes public poate genera o asemenea investiție.
Și numai după aceea se poate trece la identificarea teritoriului.
3. De la toate teritoriile adaptive la două alternative
Inițial, am examinat teritoriile adaptive din limitele municipiului Chișinău.
În registrul analitic au fost incluse Orașul de Est, Mesager–Petricani, zona Spătarul–Bucovinei, teritoriile Petru Rareș și anumite amplasamente din interiorul zonelor mari de dezvoltare.
La prima etapă nu ne-a interesat cine este proprietarul unei anumite parcele cadastrale și unde anume ar putea fi amplasat hotelul.
Am încercat să răspundem la o întrebare mai generală:
Ce rol ar putea avea unul și același program investițional în diferite părți ale orașului?
După examinarea preliminară, pentru o analiză mai detaliată au fost păstrate două alternative:
Petru Rareș — reconversia unor teritorii industriale existente.
Orașul de Est (East City) — utilizarea investiției drept posibil catalizator pentru noul Metropolitan Hub și pentru întreaga parte estică a orașului.
Și aici a apărut o diferență fundamentală.
4. Petru Rareș: transformarea unui teritoriu urban existent
Amplasarea complexului investițional pe teritoriul fostelor întreprinderi industriale din zona Petru Rareș ar putea conduce la reconversia acestuia.
În locul utilizărilor industriale învechite ar apărea noi funcțiuni rezidențiale, comerciale și publice.
Orașul ar putea beneficia de un mediu urban modernizat, noi locuri de muncă și infrastructură îmbunătățită.
Acesta este un rezultat urbanistic important.
Totuși, impactul său presupus este legat, în primul rând, de transformarea teritoriului respectiv.
Există și posibilitatea unui efect mai amplu asupra zonelor învecinate, dar aceasta nu a fost deocamdată confirmată.
5. Orașul de Est: investiția drept catalizator al dezvoltării
Același program investițional ar putea avea un rol complet diferit în Orașul de Est.
Aici a fost deja elaborat un model analitic de dezvoltare a unui teritoriu extins, care cuprinde șapte sectoare — EC-01…EC-07.
Unul dintre elementele sale esențiale este Metropolitan Hub — un viitor centru major de transport, afaceri și activități publice.
Investiția în locuințe, hotel, birouri și funcțiuni comerciale ar putea deveni primul nucleu economic funcțional al acestui centru.
Ea ar putea crește cererea pentru serviciile de transport, accelera realizarea infrastructurii tehnico-edilitare, atrage investiții ulterioare și apropia momentul dezvoltării altor părți ale Orașului de Est.
Cu alte cuvinte, importanța sa ar putea depăși cu mult limitele teritoriului construit nemijlocit.
Investiția poate deveni un catalizator al dezvoltării unui întreg sector urban.
Tocmai acest posibil efect sistemic a constituit argumentul principal pentru selectarea Orașului de Est în vederea continuării elaborării scenariului demonstrativ.
Totuși, trebuie respectată o condiție fundamentală.
Nu putem atribui investitorului toate rezultatele dezvoltării Orașului de Est.
Modelul analitic existent al East City prevede deja locuințe, locuri de muncă, infrastructură de transport și spații verzi.
Acestea fac parte din scenariul inițial.
Prin urmare, beneficiul public suplimentar al investiției reprezintă numai ceea ce se va modifica efectiv datorită realizării sale.
De exemplu, dacă noul complex ar permite ca Metropolitan Hub să devină funcțional cu câțiva ani mai devreme, ar apărea un efect de accelerare.
Dar acest efect trebuie confirmat prin compararea scenariilor de dezvoltare cu și fără proiectul investițional.
6. Cum răspunde investiția obiectivelor Constituției 2050?
Aceasta este întrebarea principală a analizei efectuate.
Am examinat influența posibilă a proiectului asupra a treisprezece direcții ale Constituției dezvoltării Chișinău 2050.
Printre acestea se numără compactitatea, accesibilitatea serviciilor cotidiene, infrastructura verde, mobilitatea durabilă, accesibilitatea locuințelor, reziliența ecologică, echitatea teritorială, viabilitatea economică și calitatea guvernanței.
În cazul amplasării în Orașul de Est, cel mai pronunțat impact pozitiv potențial este legat de cinci direcții.
Compactitatea orașului. Investiția se concentrează în interiorul unui teritoriu destinat transformării urbane.
Mobilitatea durabilă. Dezvoltarea funcțiunilor de afaceri și publice poate susține Metropolitan Hub și sistemul de transport.
Calitatea mediului urban. Apare posibilitatea creării unui mediu multifuncțional, cu locuințe, locuri de muncă, servicii și spații publice.
Echitatea teritorială. Partea estică a orașului obține posibilitatea unei dezvoltări mai intense și a reducerii diferențelor față de alte sectoare ale Chișinăului.
Viabilitatea economică. Funcțiunile de afaceri, hoteliere și comerciale pot consolida structura economică a orașului.
În celelalte direcții, rezultatele depind în mare măsură de condițiile concrete ale proiectului.
De exemplu, apariția unor locuințe noi nu înseamnă automat îmbunătățirea accesibilității acestora.
Construirea unor clădiri noi nu îmbunătățește, în sine, situația ecologică.
De aceea, dashboardul public prezintă o evaluare expertă de semnal a influenței presupuse a proiectului C1 asupra obiectivelor Constituției 2050.
Valorile sale nu reprezintă modificări calculate oficial ale indicatorilor urbani.
Sarcina principală a diagramei este să arate ce obiective poate susține investiția, care dintre ele pot fi puse în pericol și ce trebuie verificat înainte de adoptarea unei decizii.
7. Cine trebuie să aleagă teritoriul — orașul sau investitorul?
După o asemenea analiză apare o întrebare fundamentală.
Dacă investiția poate fi utilă pe un anumit teritoriu, înseamnă aceasta că primul investitor care a propus-o trebuie să primească automat un teren?
În opinia mea, nu.
Inițiativa poate aparține unui investitor privat.
Dar definirea beneficiului public, alegerea teritoriului și stabilirea condițiilor de utilizare a patrimoniului public trebuie să rămână în competența autorităților publice.
Orașul trebuie să determine în mod independent dacă investiția corespunde obiectivelor pe termen lung, care teritoriu este cel mai potrivit și ce obligații de interes public trebuie stabilite.
În demonstrația noastră, după compararea alternativelor, pentru pregătirea ulterioară a unui PPP a fost selectat Orașul de Est.
Subliniez: aceasta este o decizie analitică în cadrul scenariului Chișinău Pulse, nu o decizie oficială a autorităților municipale.
8. De ce terenul public nu poate deveni pur și simplu un cadou pentru investitor?
Să revenim acum la problema menționată în interviul directoarei Agenției de Investiții.
Potențialul investitor dorește să primească gratuit un teren.
Dar de ce statul nu poate pur și simplu să-i ofere terenul, dacă în schimb acesta promite să investească câteva sute de milioane de euro?
La prima vedere, argumentul pare convingător.
Statul oferă terenul, investitorul construiește obiective, creează locuri de muncă și contribuie la dezvoltarea economiei.
Dar această formulare ascunde o problemă serioasă.
Valoarea investiției private nu este egală cu valoarea beneficiului public.
Dacă investitorul alocă 400 de milioane de euro pentru construirea unor imobile comerciale, o parte semnificativă a acestei sume poate fi recuperată prin vânzarea apartamentelor și exploatarea hotelului și a centrului comercial.
Rezultă că statul pune la dispoziție o resursă publică valoroasă, iar investitorul realizează un proiect comercial destinat, în primul rând, obținerii unui profit.
Acest lucru nu înseamnă, în sine, că proiectul este unul nepotrivit.
Dar apare o întrebare legitimă: de ce statul trebuie să acorde tocmai acestui investitor și tocmai în asemenea condiții un avantaj economic?
De ce alte companii nu ar putea face o propunere similară?
Și, mai ales, cum poate fi evaluată valoarea a ceea ce societatea oferă și a ceea ce primește în schimb?
Terenul reprezintă, de asemenea, o investiție
Ne-am obișnuit să privim investițiile, înainte de toate, ca pe niște contribuții financiare.
Dar terenul public are o valoare economică proprie.
Punându-l la dispoziția unei companii private, statul poate renunța la posibilitatea de a vinde parcela, de a o da în arendă sau locațiune unui alt utilizator, de a o folosi pentru construirea unor obiective publice ori de a o păstra pentru necesitățile viitoare ale orașului.
Chiar dacă dreptul de proprietate rămâne la stat, acordarea pe termen lung a dreptului de construire limitează posibilitățile alternative de utilizare a teritoriului.
De aceea, nu se poate considera că aportul funciar public nu costă nimic doar pentru că statul nu transferă bani investitorului.
Acordarea unor drepturi asupra terenului reprezintă o contribuție economică a partenerului public, care trebuie evaluată.
În plus, promisiunea de a investi o sumă importantă nu înseamnă automat asumarea obligației de a crea un beneficiu public comparabil.
Pentru aceasta sunt necesare rezultate contractuale concrete, termene, responsabilități, garanții și mecanisme de control.
Dar cum este soluționată această problemă în alte țări?
9. Cum pune statul terenurile la dispoziția investitorilor în Uniunea Europeană?
În interviu a fost exprimată ideea că, în alte țări, inclusiv în state ale Uniunii Europene, investitorilor li se oferă uneori terenuri în mod gratuit, în schimbul unor angajamente investiționale importante.
Asemenea mecanisme pot exista într-adevăr.
Dar este important să înțelegem sub ce formă juridică, în ce condiții și în schimbul căror obligații este pus terenul la dispoziție.
Aici trebuie să distingem câteva variante fundamental diferite.
Prima variantă. Vânzarea terenurilor publice
Cel mai simplu mecanism este vânzarea terenului.
Proprietarul public, de stat sau municipal, poate înstrăina patrimoniul public cu respectarea legislației.
De regulă, un rol important îl au evaluarea de piață și procedura competitivă.
În Uniunea Europeană, această problemă este legată și de regulile privind ajutorul de stat.
Dacă proprietarul public vinde un teren unei companii private la un preț inferior valorii de piață, cumpărătorul poate obține un avantaj economic selectiv.
Prin urmare, o asemenea tranzacție poate necesita verificarea compatibilității cu normele privind ajutorul de stat.
O procedură competitivă deschisă sau o evaluare independentă corespunzătoare permit stabilirea unor condiții justificate economic.
Astfel, vânzarea terenului public la un preț simbolic stabilit în mod arbitrar nu reprezintă un mecanism obișnuit și universal de atragere a investițiilor.
Pentru condiții preferențiale sunt necesare temeiuri legale distincte.
Sursa: Comisia Europeană — regulile privind ajutorul de stat la vânzarea terenurilor și clădirilor publice.
A doua variantă. Locațiunea sau arenda pe termen lung
Statul poate păstra dreptul de proprietate, oferind investitorului un teren pentru o anumită perioadă.
Investitorul primește dreptul de utilizare a terenului în limitele condițiilor stabilite.
Această abordare permite partenerului public să păstreze controlul asupra teritoriului.
Dar locațiunea sau arenda, prin ea însăși, nu transformă o investiție comercială într-un proiect de interes public.
Dacă statul propune unui anumit investitor o plată substanțial diferită de condițiile de piață, apare din nou problema avantajului economic și a temeiului său juridic.
A treia variantă. Dreptul de construire
Un alt mecanism este acordarea dreptului de a construi și de a utiliza terenul în anumite condiții.
În funcție de legislație, acesta poate fi un drept de superficie sau un alt drept real limitat ori contractual.
Investitorul poate realiza construcțiile și exploata obiectivele fără a dobândi dreptul de proprietate asupra terenului.
Un asemenea mecanism este deosebit de interesant pentru proiectele mari, pe termen lung.
Dar și în acest caz trebuie stabilite valoarea dreptului acordat, durata acestuia, plățile, restricțiile și condițiile de încetare.
Prin urmare, absența vânzării terenului nu înseamnă absența valorii sale economice.
A patra variantă. Concesiunea
Statul poate încredința unei companii private construirea sau exploatarea unui anumit obiectiv ori prestarea unor servicii în baza unei concesiuni.
Într-un asemenea model au o importanță esențială repartizarea riscurilor, exploatarea obiectivului și mecanismul de remunerare a partenerului privat.
Drepturile asupra terenului pot constitui unul dintre elementele realizării proiectului.
Dar simpla posibilitate de a utiliza terenul nu reprezintă un temei suficient pentru încheierea unui contract de concesiune.
Trebuie să existe un obiect corespunzător al concesiunii, iar partenerul este selectat conform regulilor aplicabile.
A cincea variantă. Parteneriatul public-privat
Parteneriatul public-privat permite reunirea resurselor părților publică și privată pentru obținerea unui anumit rezultat de interes public.
Partenerul public poate pune la dispoziție terenuri, infrastructură, anumite drepturi sau alte forme de contribuție.
Partenerul privat își asumă obligații privind finanțarea, construirea, exploatarea sau asigurarea unor servicii publice.
Aici este esențială existența unui obiectiv public real.
Parteneriatul public-privat nu trebuie transformat într-o simplă schemă de transmitere a terenurilor pentru dezvoltări imobiliare comerciale.
A șasea variantă. Facilități investiționale speciale
Anumite state pot aplica regimuri speciale de susținere a investițiilor.
Acestea pot prevedea facilități fiscale, subvenții, dezvoltarea infrastructurii din fonduri publice sau avantaje în utilizarea patrimoniului.
Dar asemenea mecanisme au propriile temeiuri juridice, restricții și condiții de aplicare.
În Uniunea Europeană trebuie respectată, în același timp, legislația privind ajutorul de stat.
Prin urmare, ar fi greșit să afirmăm că, în Europa, statul nu oferă niciodată investitorilor condiții preferențiale sau chiar folosința gratuită a terenurilor.
Dar ar fi la fel de greșit să concluzionăm că un investitor mare poate primi pur și simplu în dar un teren public, deoarece promite investiții importante.
În fiecare caz trebuie înțeles mecanismul juridic, conținutul economic al operațiunii și obligațiile de interes public.
10. Poate statul din UE să încheie un contract direct cu inițiatorul proiectului?
Există încă un aspect interesant.
Să presupunem că investitorul nu propune pur și simplu construirea unui ansamblu rezidențial, ci vine cu o soluție cu adevărat unică.
Poate statul să-i ofere un avantaj față de alte companii?
Legislația europeană admite anumite excepții de la procedura competitivă obișnuită.
De exemplu, articolul 31 alineatul (4) din Directiva UE 2014/23/UE prevede posibilitatea atribuirii unui contract de concesiune fără publicarea prealabilă a unui anunț de concesionare, dacă executarea lucrărilor sau prestarea serviciilor este posibilă, în mod obiectiv, numai de către un anumit operator economic.
Printre motive se pot număra cauzele tehnice, drepturile exclusive și protecția proprietății intelectuale.
Pentru excepțiile aplicabile trebuie să nu existe o alternativă rezonabilă, iar absența concurenței să nu fie rezultatul unor restricții create artificial.
Dar poate fi aplicată această logică propunerii analizate?
Știm că este vorba despre construirea unor locuințe de lux, a unui hotel și a unui centru comercial.
Toate aceste obiective pot fi proiectate, finanțate și construite de numeroase companii internaționale.
În informațiile disponibile nu există confirmări privind o tehnologie unică sau drepturi exclusive care ar face dintr-un anumit investitor singurul executant posibil.
Este posibil ca investitorul să dețină acorduri speciale cu un operator hotelier, soluții tehnologice sau alte avantaje comerciale.
Dar asemenea circumstanțe nu au fost deocamdată prezentate și verificate.
Prin urmare, pe baza datelor disponibile, nu se poate justifica încheierea directă a contractului doar pentru că această companie a propus prima proiectul.
Sursa: Directiva UE 2014/23/UE, articolul 31.
11. Nici Dubai nu oferă un drept universal de a primi teren fără concurs
Experiența Dubaiului este deosebit de interesantă.
Acest oraș este cunoscut pentru proiectele investiționale de mare amploare, dezvoltatorii internaționali și participarea activă a statului la dezvoltarea teritoriilor.
S-ar părea că, dacă undeva există posibilitatea de a negocia direct cu statul realizarea unui mare proiect investițional, atunci tocmai aici.
Cu toate acestea, legislația din Dubai stabilește, de asemenea, reguli pentru selectarea partenerilor privați.
Legea nr. 22 din 2015 reglementează parteneriatul public-privat în emirat.
Articolul 14(a) stabilește în mod expres principiile deschiderii, transparenței, concurenței loiale, egalității de șanse și respectării interesului public.
Cu alte cuvinte, abordarea competitivă există chiar și în Dubai.
Dar aici există o excepție interesantă.
Excepția pentru proiectul creat de o anumită companie
Articolul 14(c) prevede posibilitatea încheierii directe a unui contract cu societatea de proiect, dacă proiectul a fost creat exclusiv de această societate.
Aceasta reprezintă o diferență semnificativă față de procedura competitivă obișnuită.
Statul poate recunoaște rolul special al companiei private care a creat proiectul și poate utiliza mecanismul contractării directe prevăzut de lege.
Dar această posibilitate nu înseamnă că orice companie care propune prima construirea unui obiectiv primește automat dreptul la un contract direct.
Trebuie stabilit dacă este îndeplinită cu adevărat condiția prevăzută de lege.
În textul arab al legii este vorba despre un proiect creat sau elaborat chiar de companie. Aceasta nu este echivalentă cu existența obligatorie a unui brevet sau a unei tehnologii unice; evaluarea condiției necesită examinarea proiectului și a normelor aplicabile.
Corespunde propunerea analizată chiar și acestei excepții?
La momentul actual dispunem de descrierea unui program investițional destul de obișnuit: locuințe de lux, un centru comercial și un hotel.
Nu au fost prezentate materiale care să permită stabilirea faptului că proiectul însuși reprezintă o elaborare exclusivă a unei anumite companii.
Nu se știe dacă există un concept unic, o documentație de proiect protejată sau o altă particularitate care să justifice tocmai încheierea directă a contractului.
Prin urmare, aplicabilitatea chiar și a excepției prevăzute de legislația Dubaiului la această propunere nu a fost deocamdată demonstrată.
Iar acest lucru este foarte sugestiv.
Chiar și într-un oraș orientat spre atragerea investițiilor internaționale de mare amploare, înțelegerea directă cu investitorul nu rezultă pur și simplu din valoarea mare a investițiilor propuse.
Ea trebuie să corespundă unui temei juridic determinat.
În același timp, trebuie avută în vedere încă o circumstanță fundamentală.
Legea Dubaiului reglementează relațiile din interiorul emiratului și nu se aplică în Republica Moldova.
De aceea, acest exemplu prezintă interes ca experiență comparativă, nu ca mecanism ce poate fi utilizat direct la Chișinău.
Sursa: Dubai Law No. 22 of 2015, Article 14.
12. Dar ce prevede legislația Republicii Moldova?
Și aici ajungem, poate, la cel mai interesant rezultat.
Din interviu s-ar putea crea impresia că Republica Moldova nu dispune de un mecanism care să permită acordarea unui teren investitorului fără o plată separată pentru utilizarea acestuia.
Cu toate acestea, legislația în vigoare privind parteneriatul public-privat conține o prevedere care merită o atenție deosebită.
Legea Republicii Moldova nr. 179/2008 cu privire la parteneriatul public-privat admite în mod expres acordarea partenerului privat a dreptului de construire pe un teren public fără obligația unei plăți separate pentru utilizarea acestuia.
Aspectele referitoare la constituirea, exercitarea și transmiterea dreptului de construire, inclusiv eventualele compensări ale plăților, sunt stabilite prin contractul dintre partenerul public și partenerul privat.
Aceasta este o prevedere de importanță fundamentală.
Se dovedește că posibilitatea de a acorda partenerului privat dreptul de construire pe un teren public fără o plată separată nu este deloc străină legislației moldovenești.
Dar există o diferență esențială între transmiterea gratuită a terenului și acordarea unor drepturi în cadrul unui parteneriat public-privat.
În primul caz, poate fi vorba despre punerea patrimoniului public la dispoziția unei anumite persoane private.
În al doilea caz, este vorba despre relații contractuale în care partea publică aduce o anumită resursă, iar partea privată își asumă obligații privind realizarea proiectului.
Terenul rămâne o resursă publică
În modelul propus spre analiză, orașul nu vinde terenul investitorului.
El acordă câștigătorului unei proceduri competitive legale anumite drepturi de utilizare și construire asupra teritoriului, pentru realizarea proiectului convenit.
Dreptul de proprietate asupra terenului rămâne la proprietarul public.
Forma juridică concretă a dreptului acordat, durata sa, restricțiile și condițiile de încetare trebuie stabilite conform legislației aplicabile și contractului.
În același timp, nu trebuie considerat din start că orice teren indicat pe hartă drept proprietate publică reprezintă un teren asupra căruia municipiul are drept de dispoziție.
Trebuie confirmate proprietarul, regimul juridic al parcelei și competența autorității publice corespunzătoare.
Acest lucru este deosebit de important pentru Orașul de Est, unde, în cazul unor teritorii analizate, informațiile cadastrale necesită încă precizări.
Dar PPP nu înseamnă absența totală a plăților
Aici trebuie evitată încă o neînțelegere frecventă.
Posibilitatea acordării dreptului de construire fără o plată separată pentru utilizarea terenului nu este echivalentă cu scutirea investitorului de toate obligațiile bănești față de partea publică.
Legea privind parteneriatul public-privat reglementează plata contractuală a redevenței.
Mai mult decât atât, versiunea actuală a legii stabilește că un contract PPP nu poate prevedea scutirea de plata redevenței pentru o anumită perioadă.
Prin urmare, problema plăților trebuie soluționată ținând cont de ansamblul cerințelor legale în vigoare, nu doar de prevederea referitoare la dreptul de construire.
Nu se poate înscrie pur și simplu în contract că investitorul nu va plăti absolut nimic pentru drepturile acordate, fără a verifica legalitatea unei asemenea construcții juridice.
Folosința gratuită a terenului într-un anumit sens juridic nu înseamnă că întreaga contribuție publică este gratuită.
PPP nu poate servi drept acoperire pentru o dezvoltare imobiliară comercială obișnuită
Legea moldovenească mai conține o restricție extrem de importantă.
Parteneriatul public-privat nu se poate reduce exclusiv la punerea la dispoziție a unor bunuri sau drepturi de exploatare pentru utilizare comercială, fără obligații suplimentare specifice unui adevărat parteneriat public-privat.
Iar acest lucru se referă direct la situația analizată.
Dacă statul pune la dispoziție terenul, iar investitorul construiește pur și simplu apartamente de lux pentru vânzare, un hotel și un centru comercial pentru exploatarea proprie, apare o întrebare firească:
În ce constă, de fapt, parteneriatul public-privat?
Numărul mare de metri pătrați construiți nu transformă, prin el însuși, un proiect într-un PPP.
Pentru aceasta trebuie definit un obiect public real al parteneriatului, obligații suplimentare de interes public, repartizarea riscurilor și mecanismul de obținere a rezultatului public.
Mai mult, legislația în vigoare impune stabilirea prealabilă a faptului dacă viitorul contract intră sau nu sub incidența legislației privind achizițiile publice, concesiunile sau achizițiile din sectoarele speciale.
Prin urmare, nu putem mai întâi să numim proiectul PPP, iar apoi să încercăm să găsim temeiurile juridice potrivite pentru această denumire.
Este necesară elaborarea unui studiu independent de fezabilitate și a unei fundamentări juridice.
De ce sunt importante toate acestea?
Pentru că problema menționată în interviu poate fi formulată într-un mod complet diferit.
Întrebarea nu este doar dacă există un mecanism de acordare a terenului fără o plată separată.
Întrebarea este dacă există un proiect de interes public pentru realizarea căruia statul are dreptul să acorde partenerului privat drepturile funciare corespunzătoare.
Iar acestea sunt două probleme fundamental diferite.
Sursa: Legea Republicii Moldova nr. 179/2008 cu privire la parteneriatul public-privat.
13. Ce mecanism propunem pentru Orașul de Est?
După compararea soluțiilor juridice posibile, în modelul nostru demonstrativ propunem examinarea unui parteneriat public-privat atribuit prin concurs.
Nu pentru că vânzarea sau locațiunea terenului public ar fi, în general, imposibile.
Acestea pot fi admisibile, cu respectarea cerințelor legale specifice.
Dar pentru sarcina pe care am formulat-o, simpla vânzare sau dare în folosință a terenului nu rezolvă problema principală.
Avem nevoie nu doar să punem un teritoriu la dispoziție pentru construcții comerciale, ci să asigurăm realizarea unui proiect de interes public care să contribuie la dezvoltarea întregului Oraș de Est.
De aceea, PPP pare a fi modelul cel mai potrivit pentru verificarea ulterioară.
Aplicabilitatea sa trebuie confirmată printr-o analiză juridică și printr-un studiu de fezabilitate.
Ce oferă partenerul public?
În scenariul analizat, partenerul public pune la dispoziția câștigătorului unei proceduri legale de selecție anumite drepturi de folosință și de construire asupra unor terenuri identificate și verificate din punct de vedere juridic, situate în Orașul de Est.
Sunt analizate preliminar două componente funcționale ale proiectului.
EC-04, Calea Basarabiei–Haltei — un ansamblu rezidențial care include locuințe de diferite categorii, o școală, o grădiniță, spații publice, zone verzi și infrastructura locală necesară.
EC-01, Metropolitan Hub — funcțiuni de afaceri, hoteliere, comerciale și publice, integrate într-un nou centru metropolitan de transport și activități urbane.
Dreptul de proprietate asupra terenurilor publice nu este transmis investitorului.
Forma juridică a drepturilor acordate, durata acestora, plățile, valoarea contribuției publice, regimul de utilizare a construcțiilor și condițiile de încetare a contractului trebuie stabilite în conformitate cu legislația și cu rezultatele studiului de fundamentare.
Partenerul public nu trebuie să acorde investitorului drepturi nelimitate de dispoziție asupra teritoriului.
Terenul este pus la dispoziție pentru atingerea unor rezultate de interes public bine definite, nu ca un avantaj oferit în sine.
Ce trebuie să asigure partenerul privat?
În modelul propus, importanța principală nu revine volumelor de construcții comerciale, ci obligațiilor pe care investitorul și le asumă față de oraș.
Prima condiție — un mediu rezidențial echilibrat.
Locuințele nu trebuie să formeze un ansamblu izolat de clădiri de lux.
Este necesară dezvoltarea unui fond locativ mixt, care să includă locuințe din diferite categorii de preț. Locuințele accesibile trebuie integrate în ansamblul cartierului, nu concentrate în cartiere sau clădiri separate.
Ponderea concretă a acestor locuințe trebuie stabilită de oraș înainte de lansarea concursului.
A doua condiție — infrastructură socială proprie.
Noii locuitori trebuie să beneficieze de o școală, o grădiniță, terenuri de joacă și de sport, spații verzi și spații publice.
Nu se poate considera că necesitățile generate de noua dezvoltare vor fi acoperite automat de instituțiile și amenajările existente în cartierele învecinate.
Capacitatea infrastructurii necesare trebuie determinată prin calcule și prevăzută în contract.
A treia condiție — integrarea în sistemul de transport.
Proiectul trebuie să contribuie la dezvoltarea Metropolitan Hub, nu să împiedice formarea acestuia.
Este necesar să fie asigurate legăturile pietonale, accesibilitatea transportului public și compatibilitatea obiectivelor comerciale cu viitoarele funcțiuni de transport.
A patra condiție — asigurarea infrastructurii tehnico-edilitare.
Trebuie identificate sursele de finanțare pentru rețelele tehnico-edilitare necesare și pentru racordarea noilor obiective.
Nu este acceptabil ca investitorul să transfere asupra bugetului municipal cheltuieli suplimentare de infrastructură fără o evaluare și o înțelegere prealabilă.
A cincea condiție — siguranța ecologică.
Trebuie luate în considerare zonele de protecție sanitară, restricțiile legate de râul Bîc, eventualele riscuri de inundație și celelalte cerințe de mediu.
Soluțiile urbanistice trebuie să asigure durabilitatea teritoriului, nu să genereze noi probleme pe care orașul va trebui să le soluționeze ulterior.
A șasea condiție — efectul catalitic.
Aceasta este o condiție deosebit de importantă pentru proiectul analizat.
Investitorul trebuie să propună o succesiune realistă a etapelor de realizare, care să permită activarea cât mai timpurie a funcțiunilor esențiale ale Metropolitan Hub.
Totuși, obligațiile contractuale pot viza numai acțiunile și rezultatele aflate efectiv sub controlul partenerului privat.
Atragerea unor investitori terți independenți nu poate fi considerată automat un rezultat garantat.
A șaptea condiție — responsabilitatea pe termen lung.
Contractul trebuie să stabilească etapele realizării, termenele, garanțiile financiare, răspunderea pentru neîndeplinirea obligațiilor, regulile de exploatare a obiectivelor publice și condițiile de încetare a parteneriatului.
Beneficiul public trebuie asigurat nu doar în momentul finalizării construcțiilor, ci și pe întreaga perioadă ulterioară de utilizare a teritoriului.
Cum trebuie selectat partenerul privat?
După confirmarea legalității și fezabilității modelului ales, orașul trebuie să pregătească documentația de concurs.
Competiția nu trebuie să se bazeze doar pe capacitatea financiară a investitorului, ci și pe rezultatele de interes public oferite de proiect.
În modelul nostru analitic, am propus compararea ofertelor pe baza a cinci criterii principale:
Beneficiul public suplimentar.
Accelerarea demonstrabilă a dezvoltării Metropolitan Hub.
Valoarea contribuției publice și obligațiile viitoare ale orașului.
Fiabilitatea financiară și realismul termenelor de realizare.
Durabilitatea pe termen lung și calitatea mediului urban creat.
Metodologia de evaluare, ponderea fiecărui criteriu și documentele justificative necesare trebuie aprobate înainte de lansarea concursului.
Investitorul care a inițiat propunerea poate participa la această procedură și poate câștiga dacă prezintă cea mai avantajoasă ofertă, în condițiile prevăzute de lege.
Dar dreptul de a participa la concurs nu trebuie transformat într-un drept acordat anticipat de a primi terenul public.
14. Rezultatele analizei: ce am reușit să stabilim?
Analiza efectuată ne-a permis să formulăm câteva concluzii importante.
Prima concluzie. Valoarea investiției nu demonstrează, în sine, beneficiul acesteia pentru oraș
O investiție de câteva sute de milioane de euro poate avea consecințe urbanistice foarte diferite.
Ea se poate limita la construirea unor imobile comerciale.
Dar poate deveni și un catalizator pentru dezvoltarea infrastructurii, a transportului public, a unor noi funcțiuni urbane și a proiectelor ulterioare.
Prin urmare, este important nu doar volumul investițiilor, ci și impactul acestora asupra atingerii obiectivelor pe termen lung ale orașului.
A doua concluzie. Amplasamentul trebuie ales după evaluarea efectului public
Am început analiza nu cu identificarea parcelelor cadastrale, ci cu examinarea teritoriilor adaptive ale Chișinăului.
Compararea mai detaliată a zonelor Petru Rareș și Orașul de Est a evidențiat diferențe în ceea ce privește rolul urbanistic posibil al unuia și aceluiași complex investițional.
În cazul Petru Rareș, rezultatul potențial principal este legat de reconversia unui fost teritoriu industrial.
În Orașul de Est, investiția poate deveni unul dintre factorii care declanșează activarea Metropolitan Hub și accelerează dezvoltarea altor sectoare.
Din acest motiv, în scenariul demonstrativ a fost selectat Orașul de Est.
Această alegere nu reprezintă deocamdată o superioritate demonstrată prin calcule cantitative și nici o decizie oficială de atribuire a terenului. Este o ipoteză de lucru fundamentată pentru verificări ulterioare.
A treia concluzie. Investiția trebuie să contribuie la obiectivele Constituției Chișinău 2050
Evaluarea preliminară a experților indică un posibil impact pozitiv al proiectului C1 în special asupra compactității urbane, mobilității, calității mediului urban, echității teritoriale și viabilității economice.
Totuși, pentru fiecare direcție este necesară verificarea ulterioară a modificărilor efective în raport cu scenariul de dezvoltare fără C1.
Rezultatele deja prevăzute în modelul existent de dezvoltare a Orașului de Est nu pot fi prezentate din nou ca beneficii suplimentare ale investitorului.
A patra concluzie. Problema punerii la dispoziție a terenului poate avea o soluție legală
Compararea mecanismelor existente în Republica Moldova, Uniunea Europeană și Dubai arată că terenurile publice pot fi puse la dispoziția investitorilor privați prin diferite forme juridice.
Dar nu există o regulă universală care să permită atribuirea gratuită a unui teren public unui investitor ales doar pentru că acesta promite investiții importante.
În Uniunea Europeană se aplică principiile concurenței, evaluării de piață și regulile privind ajutorul de stat. Excepțiile de la procedurile competitive necesită temeiuri speciale.
Chiar și legislația din Dubai, care prevede posibilitatea încheierii directe a unui contract cu societatea care a creat proiectul, nu oferă automat un avantaj oricărui inițiator.
În propunerea analizată, caracterul exclusiv al proiectului nu a fost demonstrat.
În același timp, legislația moldovenească privind parteneriatul public-privat prevede posibilitatea acordării partenerului privat a dreptului de construire pe un teren public fără o plată separată pentru folosirea acestuia, cu respectarea condițiilor legale și contractuale aplicabile.
Astfel, pentru conceptul analizat, un parteneriat public-privat atribuit prin concurs reprezintă mecanismul care pare cel mai justificat pentru examinarea ulterioară.
Aceasta nu înseamnă că aplicabilitatea sa a fost deja stabilită. Sunt necesare confirmarea obiectului public al parteneriatului, verificarea drepturilor asupra terenurilor, justificarea economică și stabilirea legalității procedurii.
A cincea concluzie. Orașul trebuie să stabilească condițiile înainte de alegerea investitorului
Mai întâi trebuie stabilit ce dorește orașul să obțină.
Apoi trebuie determinat amplasamentul, parametrii proiectului, obligațiile de interes public, valoarea contribuției publice și criteriile de selecție a partenerului privat.
Abia după aceea trebuie organizat concursul.
Astfel, investitorii concurează pentru posibilitatea de a realiza un proiect în condiții stabilite în prealabil, nu pentru obținerea unui teren cu obligații minime.
15. Ce trebuie făcut în continuare?
Analiza efectuată nu înseamnă că poate fi lansat imediat un concurs PPP pentru punerea la dispoziție a terenurilor din Orașul de Est.
Înainte de aceasta este necesară o pregătire profesională.
În primul rând, trebuie stabilit dacă propunerea investițională menționată în interviu există deja sub forma unui document oficial.
Dacă o asemenea propunere există, ea trebuie evaluată din perspectiva interesului public.
Apoi este necesară confirmarea statutului juridic al terenurilor analizate, a competenței partenerului public, a restricțiilor urbanistice și a eventualelor obligații privind infrastructura tehnico-edilitară.
Următorul pas îl constituie elaborarea unui studiu independent de fezabilitate și a unei fundamentări juridice.
Acestea trebuie să determine nu doar viabilitatea comercială a proiectului, ci și beneficiul public suplimentar, costurile suportate de partenerul public, repartizarea riscurilor și posibilitatea aplicării mecanismului PPP.
Pe baza rezultatelor poate fi elaborat caietul de sarcini definitiv al concursului.
Consider că tocmai elaborarea unei asemenea fundamentări ar putea constitui obiectul unei proceduri profesionale deschise și distincte, cu participarea specialiștilor în urbanism, economie, transport, infrastructură și drept.
Acest lucru ar fi mult mai util decât începerea negocierilor exclusiv de la problema atribuirii gratuite a terenului.
16. Esențialul: orașul are nevoie nu doar de investiții, ci de dezvoltare
Acest exemplu arată că municipiul Chișinău are posibilitatea să organizeze într-un mod fundamental diferit relația cu marile inițiative investiționale.
Nu putem ști ce investitori vor veni mâine, ce proiecte vor propune și ce tehnologii vor deveni disponibile peste zece sau douăzeci de ani.
Tocmai de aceea este imposibil să anticipăm toate proiectele viitoare în planul urbanistic general până în anul 2050.
Dar putem stabili din timp regulile de luare a deciziilor.
Orașul își definește obiectivele pe termen lung și indicatorii măsurabili.
Își formează structura spațială și sistemul teritoriilor adaptive.
Verifică fiecare nouă propunere investițională în raport cu aceste obiective.
Și numai după aceea trece la elaborarea detaliată și realizarea proiectului.
În acest fel, planul urbanistic general încetează să mai fie un document care încearcă să stabilească o dată pentru totdeauna viitorul orașului.
El devine un sistem permanent de gestionare a dezvoltării urbane.
Aceasta nu înseamnă că investițiile devin mai puțin necesare.
Dimpotrivă, orașul dobândește posibilitatea de a atrage capital într-un mod mai conștient, orientându-l către teritoriile și proiectele unde acesta poate genera cel mai mare beneficiu public.
Atunci discuția cu un potențial investitor nu mai începe cu întrebarea:
„Ce teren și ce facilități vă putem oferi?”
Ci cu o întrebare diferită:
„Știm cum dorim să arate Chișinăul în anul 2050. Cum ne va ajuta investiția dumneavoastră să ne apropiem de aceste obiective?”
În opinia mea, tocmai această întrebare trebuie să devină principiul de bază al relației orașului cu marile propuneri investiționale.
Nu valoarea investiției anunțate și nici dorința investitorului de a obține o anumită parcelă trebuie să determine decizia urbanistică.
Criteriul decisiv trebuie să fie beneficiul public.
Anexă interactivă: Chișinău Pulse · Investment Proposal C1
Ca material complementar articolului, propun consultarea demonstrației publice de analiză a propunerii investiționale C1, realizată pe platforma Chișinău Pulse.
Anexa interactivă prezintă cele patru niveluri ale planului urbanistic general adaptiv, teritoriile din Chișinău analizate, evaluarea preliminară a impactului investiției asupra obiectivelor Constituției 2050, comparația dintre Petru Rareș și Orașul de Est, precum și condițiile propuse pentru parteneriatul public-privat.
Hărțile pot fi mărite, micșorate și deplasate. Interfața este disponibilă în limbile română și rusă.
Deschide anexa interactivă Chișinău Pulse · C1
Aici se inserează dashboardul interactiv în articolul Blogger.
Notă. Scenariile de proiect, efectele estimate și variantele de parteneriat public-privat prezentate reprezintă o demonstrație analitică de autor. Ele nu constituie o decizie oficială a autorităților municipale sau de stat, un program investițional aprobat ori un concurs PPP anunțat.
Комментариев нет:
Отправить комментарий