МОЛДОВЕ НЕ НУЖНЫ НОВЫЕ РЕГИОНЫ. ЕЙ НУЖНА НОВАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ
Почему модель «одна страна — один регион развития — ассоциации метрополий и полюсов роста» может оказаться эффективнее создания нескольких административных регионов
1. Главный вопрос реформы: зачем создавать новые регионы?
В Молдове продолжается обсуждение административно-территориальной реформы. Среди предлагаемых решений — сокращение существующих районов, образование нескольких крупных регионов и создание соответствующих структур управления.
Но прежде чем определять количество регионов и проводить новые границы, необходимо ответить на более важный вопрос: какую задачу должна решить реформа?
Если речь идёт о повышении эффективности управления, ускорении экономического развития, привлечении инвестиций и улучшении доступности общественных услуг, то создание нескольких новых регионов далеко не единственный и не обязательно лучший путь.
Более того, оно может привести к противоположному результату: появлению дополнительных управленческих структур, дублированию функций центральных и местных органов власти, новым процедурам согласования и дополнительным бюджетным расходам.
Молдова — небольшая страна с населением порядка 2,5 миллиона человек. Её масштабы позволяют рассматривать совершенно иную организационную модель:
Единый национальный регион развития, добровольные ассоциации примэрий вокруг реальных центров экономической активности и национальные программы для стратегической инфраструктуры.
Такая система не требует искусственного деления территории на несколько крупных административных образований.
2. Европейский опыт: страна вполне может быть одним регионом
Одним из аргументов в пользу создания крупных регионов нередко называют необходимость соответствия европейской практике и получения финансирования ЕС.
Однако опыт европейских стран показывает, что это не обязательное условие.
В Европейском союзе действует классификация территориальных единиц для статистики — NUTS (Nomenclature of Territorial Units for Statistics).
Она предусматривает три основных уровня:
NUTS 1 — крупные социально-экономические территории.
NUTS 2 — базовые территории региональной политики и статистического распределения помощи.
NUTS 3 — более мелкие территориальные единицы для детального анализа.
При этом статистический регион NUTS не обязательно является самостоятельной административной единицей с собственными органами власти.
Ряд государств Европейского союза полностью соответствует одному региону уровня NUTS 2.
Особенно показателен пример Эстонии и Латвии. Обе страны участвуют в европейской политике сплочения, получают финансирование и реализуют территориальные программы, не разделяя национальную территорию на несколько регионов NUTS 2.
Литва представляет другой вариант: с 2018 года она выделяет два статистических региона NUTS 2 — столичный и Центрально-Западный. Но и этот пример подтверждает, что статистическое районирование не требует создания нового уровня административной власти.
Следовательно, само по себе деление Молдовы на несколько регионов не может рассматриваться как обязательное условие европейской интеграции.
Важнее обеспечить наличие стратегий развития, системы показателей, прозрачного распределения средств, подготовленных проектов и организаций, способных их реализовать.
Разумеется, Молдова пока не является членом ЕС. Поэтому участие в фондах политики сплочения на правах государства-члена станет возможным только после вступления и в соответствии с действующими на тот момент правилами. Но при подготовке к этому этапу нет необходимости заранее создавать дополнительные региональные правительства.
Европейская совместимость определяется качеством институтов и проектов, а не количеством административных границ.
3. Метрополии и полюса роста вместо новых региональных администраций
Для территориального развития существует более гибкий механизм — ассоциации местных органов власти.
Такие объединения создаются вокруг реальных экономических центров, а не на основе заранее проведённых административных границ.
Метрополия — это не просто крупный город с окружающими населёнными пунктами. Это функциональная территория, объединённая ежедневными транспортными связями, рынком труда, инфраструктурой, системой образования, услугами и инвестиционной деятельностью.
Жители одной примэрии могут работать в другой, пользоваться транспортом третьей, а получать образование и медицинские услуги в четвёртой.
Именно эти реальные связи должны определять организацию совместного развития.
Для Молдовы естественными центрами такой системы могут стать:
Кишинёвская метрополия. Столица вместе с прилегающими населёнными пунктами и территориями, связанными с ней общей экономикой, транспортом и инфраструктурой.
Бэлцкая метрополия. Северный центр экономического развития с окружающими городами и сёлами.
Южные полюса роста. Прежде всего Кагул, а также Комрат и другие центры, вокруг которых могут формироваться функциональные объединения.
Приграничные и трансграничные территории. Унгены — Яссы, Кагул — Галац и другие направления, где экономические и транспортные связи выходят за государственные границы.
Отдельного внимания заслуживает направление Тигина — Тирасполь, которое нельзя исключать из долгосрочного пространственного планирования страны из-за существующих политических и административных обстоятельств. Практическая реализация совместных проектов здесь, разумеется, зависит от условий безопасности и урегулирования конфликта.
Ассоциации примэрий могут заниматься транспортом, инженерными сетями, инвестиционными проектами, территориальным планированием, охраной окружающей среды и привлечением финансирования.
При этом каждая примэрия сохраняет свою самостоятельность и ответственность перед населением.
Главное отличие от новых региональных администраций заключается в том, что ассоциации создаются для решения конкретных задач, а не для учреждения ещё одного уровня власти.
4. Румыния: метрополия Клуж как практический пример
<underline>Зона метрополии Клуж-Напока (Zona Metropolitană Cluj)</underline> представляет один из наиболее интересных примеров для Молдовы.
Её развитие осуществляется через межмуниципальную ассоциацию ADI — Asociația de Dezvoltare Intercomunitară.
Согласно официальным данным ассоциации, в неё входят Клуж-Напока и 18 прилегающих коммун, всего 19 административно-территориальных единиц.
Они объединяют ресурсы для реализации общих задач:
развития и модернизации транспорта;
строительства инфраструктуры и коммунальных сетей;
привлечения европейского финансирования;
повышения конкурентоспособности территории;
улучшения окружающей среды и качества жизни населения.
При этом примэрии не ликвидируются и не превращаются в подразделения нового регионального правительства.
Они сохраняют собственные полномочия, а совместные задачи решают через созданную ими организацию.
Это принципиально иной подход к территориальному развитию.
Вместо административного объединения населённых пунктов создаётся механизм их сотрудничества.
Для Кишинёва, Бэлц и других городов Молдовы подобный опыт представляет непосредственный практический интерес.
5. Другие европейские модели сотрудничества
Опыт Клужа не является исключением.
Брно, Чехия. Метрополитенская территория использует инструмент Integrated Territorial Investment (ITI) — интегрированные территориальные инвестиции.
Функциональная территория Брно охватывает 184 муниципалитета с населением около 700 тысяч человек. Она сформирована на основе реальных повседневных связей, а не только административных границ.
Через ITI осуществляется согласование и финансирование проектов транспорта, городской инфраструктуры, экологии и социальных услуг из европейских фондов.
Особенно важно, что сотрудничество осуществляется на партнёрской основе без отдельного метрополитенского уровня публичной власти.
Лиссабон и Порту, Португалия. Метрополитенские территории организованы через межмуниципальное взаимодействие, позволяющее координировать развитие инфраструктуры и общие проекты.
Гент, Бельгия. Межмуниципальные структуры, в том числе VENECO, используются для совместной работы в области территориального развития и инфраструктуры.
Большая Женева и Цюрих, Швейцария. Применяются координационные структуры, объединяющие разные административные территории на основе общих функциональных интересов.
Барселона, Испания, и Большой Манчестер, Великобритания. Представляют более институционализированные модели метрополитенского управления. Они демонстрируют возможности глубокой интеграции, но требуют развитых институтов и дополнительных ресурсов.
Для Молдовы на первоначальном этапе наиболее подходящими представляются более гибкие модели сотрудничества по примеру Клужа и Брно.
Они позволяют перейти от отдельных муниципальных проектов к согласованному развитию целых функциональных территорий, не создавая дорогостоящие дополнительные административные структуры.
6. Национальные инфраструктурные проекты не должны зависеть от границ регионов
Вторая важная составляющая предлагаемой модели — национальные программы стратегического развития.
Железные дороги, энергетические сети, транспортные коридоры, водохозяйственные системы и крупные экологические проекты не укладываются в границы нескольких условных регионов.
Например, модернизация железнодорожной сети Молдовы должна рассматриваться как единая национальная задача, связанная с европейскими транспортными направлениями, доступностью портов, экономической конкурентоспособностью и транспортной устойчивостью страны.
То же относится к энергетике, водоснабжению, управлению бассейнами рек Прут и Днестр, а также к трансграничным инфраструктурным проектам.
Создание нескольких региональных администраций само по себе не облегчает решение таких задач.
Наоборот, оно может добавить необходимость межрегиональных согласований.
Национальные проекты должны формироваться в рамках единой стратегии, иметь измеримые цели, ответственных исполнителей и долгосрочные механизмы финансирования.
Метрополии и муниципальные ассоциации при этом становятся партнёрами по реализации конкретных частей проектов.
Таким образом возникает понятная система распределения ответственности:
Национальный уровень определяет стратегические цели, крупные инфраструктурные проекты и общие показатели развития.
Ассоциации метрополий и полюсов роста координируют функционально связанные территории.
Примэрии обеспечивают местные услуги, благоустройство и реализацию проектов в пределах своих полномочий.
7. Границы развития должны определяться реальными связями, а не административной картой
Одна из главных проблем традиционного территориального районирования состоит в том, что административные границы обычно устанавливаются надолго, а экономические и транспортные связи постоянно изменяются.
Строительство новой железнодорожной линии или скоростного автобусного коридора может существенно расширить территорию влияния города.
Развитие нового промышленного центра может изменить направления ежедневных поездок населения.
Появление крупного транспортного узла может объединить несколько ранее слабо связанных территорий.
Поэтому границы метрополий следует рассматривать как функциональные и адаптивные.
Они могут уточняться по мере изменения транспортной доступности, экономики и расселения.
Более того, отдельная примэрия может участвовать в нескольких ассоциациях, если у неё существуют реальные связи с различными центрами.
Например, приграничная территория может одновременно сотрудничать с молдавским центром развития и участвовать в трансграничном проекте с Румынией.
Такая организационная система значительно гибче жёсткой административной карты.
Для пространственного планирования Молдовы подобные функциональные связи могут быть рассмотрены с опорой на каркас НИИ планирования (Гудым, Герцен) с последующим уточнением современной транспортной и экономической структуры страны.
Однако первыми должны определяться цели развития и показатели их достижения. Только затем выбираются организационная модель, территориальная структура и необходимые цифровые инструменты.
8. Почему не следует сокращать количество примэрий
Создание крупных регионов нередко сопровождается другой инициативой — сокращением числа местных администраций.
Но это совершенно отдельный вопрос.
Местная примэрия является наиболее доступным для жителей уровнем публичной власти.
Её ликвидация или удаление административного центра может ухудшить доступность услуг, особенно для сельского и пожилого населения.
Поэтому само по себе уменьшение количества примэрий не следует считать показателем успешности реформы.
Гораздо важнее расширить их возможности для сотрудничества, совместного обслуживания инфраструктуры и привлечения инвестиций.
Вместо ликвидации небольших примэрий можно объединять их ресурсы для выполнения конкретных задач.
При этом административные услуги остаются доступными населению.
Не менее сомнителен подход, при котором объединение примэрий стимулируется разовой финансовой премией.
Разовая выплата не создаёт устойчивой экономической основы для развития территории.
Гораздо эффективнее создать условия, при которых добровольное сотрудничество будет обеспечивать долгосрочные преимущества: доступ к инвестициям, снижение удельных затрат на инфраструктуру, улучшение услуг и увеличение собственных доходов.
Целью реформы должно стать не сокращение количества органов местного управления, а повышение результативности всей системы.
9. Какие преимущества получает Молдова
Модель «один национальный регион развития + ассоциации метрополий и полюсов роста + национальные программы» имеет ряд существенных преимуществ.
Сохранение экономических центров внутри общей системы развития.
Кишинёв и Бэлц не исключаются из региональных механизмов, а становятся основными двигателями развития прилегающих территорий.
Отсутствие необходимости создавать новый уровень бюрократии.
Не требуется учреждать несколько крупных региональных администраций, способных дублировать функции центральных органов власти и примэрий.
Более короткая цепочка принятия решений.
Совместные проекты могут согласовываться непосредственно заинтересованными примэриями и соответствующими национальными организациями.
Потенциальное сокращение управленческих расходов.
Вместо содержания постоянных дополнительных аппаратов используются межмуниципальные структуры, профессиональные проектные команды и договорные механизмы сотрудничества.
Однако экономия не возникает автоматически: её необходимо подтверждать сравнительным расчётом затрат разных моделей.
Более высокая инфраструктурная согласованность.
Транспортные, энергетические и водохозяйственные системы рассматриваются как единые сети, а не как совокупность отдельных региональных объектов.
Гибкость пространственного развития.
Ассоциации формируются вокруг реальных функциональных связей и могут изменяться вместе с развитием территории.
Совместимость с европейскими механизмами.
Система единого статистического региона не противоречит европейской практике. Межмуниципальные ассоциации могут выступать партнёрами и исполнителями проектов в рамках доступных Молдове программ ЕС — при соблюдении требований соответствующих программ.
10. Что необходимо изменить на практике
Предлагаемая модель не означает отказа от реформы управления. Напротив, она требует более содержательных изменений, чем простое перекраивание административной карты.
Прежде всего необходимо определить национальные цели территориального развития на долгосрочную перспективу и систему измеримых показателей.
Затем следует сформировать пространственную структуру страны с учётом существующих и потенциальных метрополий, полюсов роста, транспортных коридоров, приграничных территорий и стратегической инфраструктуры.
Следующим шагом должно стать создание правовых возможностей для добровольных ассоциаций примэрий, способных не только обсуждать совместные проблемы, но и готовить, финансировать и реализовывать проекты.
Необходимо также обеспечить возможность участия таких объединений в европейских программах, конкурсах и инвестиционных механизмах в пределах действующего законодательства.
Для этого не обязательно создавать большие постоянные аппараты. Ассоциации могут привлекать необходимых специалистов по договорам и формировать проектные команды под конкретные задачи.
Важной частью реформы должно стать уточнение законодательства о территориальном развитии и местном самоуправлении, включая правовое определение метрополий и порядок их взаимодействия с национальными структурами.
И наконец, цифровизация должна обслуживать уже определённую функциональную модель управления, а не подменять собой стратегию развития.
11. Заключение. Реформа должна повышать эффективность, а не изменять карту ради самой карты
Молдове не обязательно создавать несколько крупных регионов, чтобы соответствовать европейской практике и эффективно управлять территориальным развитием.
Опыт Эстонии, Латвии, Люксембурга, Кипра и Мальты показывает, что небольшая страна может выступать единым статистическим регионом NUTS 2 и при этом участвовать в европейской политике сплочения.
Опыт Клужа и Брно показывает, что развитие метрополий может осуществляться через межмуниципальное сотрудничество и интегрированные инвестиционные инструменты без образования дополнительных региональных правительств.
Для Молдовы рациональной альтернативой может стать система, в которой:
Страна сохраняет единую национальную рамку регионального развития.
Метрополии и полюса роста организуются через добровольные ассоциации примэрий.
Стратегические инфраструктурные проекты реализуются по национальным программам.
Примэрии сохраняют доступность местного управления для населения.
Функциональные территории определяются реальными экономическими и транспортными связями и могут адаптироваться к их изменениям.
Такой подход позволяет отказаться от искусственной конкуренции между регионами и направить основные ресурсы на развитие экономики, инфраструктуры и повышение качества жизни.
Безусловно, окончательный выбор требует сравнительной оценки финансовых, правовых и организационных последствий разных моделей.
Но уже сейчас можно сформулировать главный принцип:
Не следует создавать новые уровни власти там, где те же задачи могут эффективнее решаться через сотрудничество существующих органов управления.
Молдове нужна не новая административная карта, а новая система организации развития.
И эффективность этой системы должна измеряться не количеством ликвидированных районов или созданных регионов, а инвестициями, качеством инфраструктуры, доступностью услуг и реальным улучшением жизни населения.
Источники и европейские примеры
Eurostat — NUTS, классификация территориальных единиц: https://ec.europa.eu/eurostat/web/nuts/overview
Eurostat — статистическая структура регионов NUTS 2024: https://ec.europa.eu/eurostat/web/nuts
Zona Metropolitană Cluj — официальный сайт межмуниципальной ассоциации: https://www.clujmet.ro/
Brno Metropolitan Area — интегрированные территориальные инвестиции: https://metropolitni.brno.cz/
European Commission — отношения ЕС и Республики Молдова: https://enlargement.ec.europa.eu/countries/moldova_en
25 октября 2026 года
Комментариев нет:
Отправить комментарий